五中全会公报允许普遍二孩政策具体实施时间

10月29日，中共十八届五中全会闭幕，会议决定在坚持计划生育基本国策，完善人口发展战略基础上，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。

这是一个众望所归且振奋人心的消息，1980年代以来，中国执行严格的计划生育政策，逐步形成独生子女一代，不仅产生了一些社会问题，扭曲了人口性别比例，也让“人口红利”在2010年左右就出现拐点，老龄化时代提前到来，考虑到独生子女将要养育四位老人，不仅是家庭沉重的负担，中国养老体系也难以承受。

2012年联合国发布的《世界人口展望》提到，中国如果不改变生育政策，抚养比将单调上升，尤其2015-2050年有一个快速上升期。人口老龄化将提高社会抚养负担，减少劳动力供给，给经济增长带来负面影响，给整个社会带来沉重的养老负担，经济有可能陷入日本那样的增长停滞。

尽管2013年中国开始放开“单独二孩”，但政策实践结果表明，人们的生育意愿很低，这引起了人们的忧虑。事实上，随着经济发展以及抚养成本过高、工作压力过大等问题出现，人们的生育观念发生变化，注重质量而非数量。中国目前的生育率只有1.4个，远远低于实现人口平稳增长的更替总和生育率2.1，非常接近国际上公认的1.3个的低生育率陷阱。

因此，全面放开二胎政策势在必行，事实上，即使目前宣布全面放开二胎，也无法逆转老龄化趋势，只是可能会减缓中国人口老龄化的严重程度与速度。总体而言，在国民生育意愿较低的条件下，“二胎”政策效果很难判断。

就中国社会而言，计划生育政策真正有威慑力的群体主要就职于行政事业单位、国企以及军队，与非体制内人员可以缴纳超生罚款、海外生子或者其他方式多生相比，体制内人员如果超生意味着丢失工作以及巨额罚款。事实上，在广大的二三线城市，体制内从业者最有能力抚养二胎，“全面二胎”对该群体更有利，也会促使他们支持正在推进的各项改革事业。

中国经济腾飞给予了“60后”、“70后”积累财富的机会，成为最有财务能力养育二胎的群体，但他们大部分在年龄上已经错过了生育极限。而对于“80后”、“90后”而言，他们在进入社会后，中国房价已经过高，生活压力颇大，养育二胎存在一定压力。

全面二胎将逐渐改善中国的家庭结构，有机会恢复到一个正常的社会状态。与此同时，如果每年新增出生人口600万左右，将会拉动一千亿左右的消费市场，有利于中国扩大内需。但要逆转中国老龄化趋势，还是非常困难。

全面放开二胎：每年将新增消费750亿元

十八届五中全会最受关注的内容之一就是计生政策是否调整。全会提出，要坚持共享发展，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

实际上，这是继十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。之前，从十六届五中全会公报中“稳定人口低生育水平”，到十七届五中全会公报中“全面做好人口工作”，措辞表述的细微变化，也表明计生的色彩在慢慢褪去，对计划生育政策的重视逐渐上升到人口发展的高度上来。

随着老龄化的到来，中国的人口政策调整是必然的。虽然之前就一直有全面放开二胎的传言，但社科院发展世界社保研究中心高庆波在接受证券时报记者采访时表示，十八届五中全会就确定放开二胎，还是比较快。

高庆波认为，全面放开二胎后，让一部分有生育能力想生育的人可以生二胎是好事。但是中国的总生育率可以提升多少还有待观察，之前“单独二胎”放开后的实际人口增长效果就低于当初预期，而人口结构的改变也是一个长期的过程，世界经验表明，人口生育率降到一定程度后，放开生育想要提升生育率也有难度。

根据最新一次人口普查的结果，中国生育率已经降到了1.18的低水平，远远低于欧美发达国家和东亚邻国。北京大学[微博]光华管理学院[微博]经济系研究教授梁建章[微博]认为，如果不能改变这种趋势，那么倒金字塔形状的人口结构，将会成为中国经济难以摆脱的沉重负担，甚至形成一系列恶性循环的后果。

梁建章称，从“单独二孩”政策实行一年多的实际效果来看，每年受惠于新政而增加了几十万新生儿。再加上本次进一步放宽限制的“全面二孩”，根据估算，未来每年平均新增的小孩规模预计将在250万左右。而在这两项新政出台前，中国每年新出生的人口数量在1600万左右。

梁建章分析，按照每个孩子每年带来3万元消费来计算，那么每年新增的消费就是750亿元。除此之外，伴随着新生人口数量的增加，房屋、教育和基础设施等领域内的民间和政府的投资都会成倍放大，因此在最开始的5~10年里，每年可能额外增加2250亿元的投入。

全会还提到，建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。

对于职工基础养老金全国统筹，人社部新闻发言人李忠在近日举行的三季度发布会上就表示，人社部正按照*国务院的部署，会同有关部门在加强养老保险顶层设计的基础上，研究制定职工基础养老金全国统筹方案。目前已经开展了相关基金模拟运行测算，并已形成了方案初稿，拟在进一步论证后适时上报国务院。

而划转部分国有资本充实社保基金则是一直在坚持的政策，也是十八届三中全会报告里的内容。目的在于充实社保战略储备基金，应对人口老龄化。

此前，人社部曾表示，在社保基金成立初期，资金的主要来源是几个方面：一是中央财政的拨款，二是国有股的减转持，三是彩票公益金，还有投资收益等。现在随着国有企业改制接近尾声，国有股减转持这个渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的筹资渠道。

人社部称，根据中央要求，目前这项工作正由财政部牵头，国资委[微博]、人社部、社保基金理事会、证监会[微博]等部门参加，共同推进这项工作的开展。目前，相关部门已经成立了专题工作组，建立了工作机制，正在深入研究论证，在这个基础上要抓紧提出一个总体方案。

而在今年5月份，山东率先启动国资划转山东省社保基金，将山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团3家省管国有企业30%国有资本充实社保基金。