国资划拨转入社保决策层为啥要划拨国资补社保缺口

楼继伟：划拨国有资产才有条件降低社保费率

继去年底公开支持养老保险记账式“名义账户”之后，3月22日财政部部长楼继伟又一次就“划拨国有资产补充社保基金”进行公开表态。这表明，中国的养老保险制度已走到了必须在制度设计和财务安排上进行根本性变革的时刻。

楼继伟在“中国发展高层论坛会”上表示，只有划拨部分国有资产补充社会保险基金的基础上，才有条件适时降低社会保险的费率。如果没有划拨国有资产补“缺口”，就没有条件降低费率。

事实上，划拨国有资产补充社保基金，无论是在学术界还是决策层已形成了一定的共识，也被写入了十八届三中全会的公报，但却处于“只闻楼梯响，不见人下来”的境况。此次，财政部长如此公开直接的表态，不知能否推动此项改革的尽快落地。

在提高费率和扩大覆盖面都已不太现实的情况下，面对养老保险未来所面临的收支不平衡，政府实际上只有两条路可以选：一是划拨国有资产补充进来，二是继续靠财政的现金补贴。

楼继伟显然并不赞成后一种。他说，强化个人责任，要建立一个自身能够精算平衡的制度，不能把缺口完全留给公共财政，实际上是留给其他纳税人，否则，不仅不公平，也带来公共财政不可持续和国家治理的危机。

划拨国有资产补充社保基金似乎已成为唯一可以选择的一条路。然而，17年来这条路却命运多舛。

划拨国有资产补充社保基金的讨论从1997年中国统账结合的制度设立之初就开始了，吴敬琏等经济学家都曾多次向中央提出建议。但这项改革一直处于停滞状态。2013年，虽然它被写入了三中全会的报告，却尚未见到相关的实施方案。

其间，2009年虽然出台了国有股减、转持补充社保基金的方案，但从全国社保基金公布的数据来看，每年的数额只有几十亿元，与养老金的隐形债务相比只是杯水车薪。

楼继伟详细解释了国有资产应该补充社保基金的理由。在1997年中国建立养老保险制度之前，国有企业和职工并没有养老保险交费，这些职工进入新的养老保险体系则作为视同缴费来对待，从而造成了后代人必须提高缴费率来补充老人未交费造成的缺口。

楼继伟认为，在1997年以前，职工没有养老保险交费，实际上使得企业的成本不真实，扩大了国有企业的资本积累，也扩大了国家财政的收入。同时，在1997年以前，大量的国家预算投资于国有企业。从这两个渠道造成了巨量的国有资产。

“划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是而且应该仅仅就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。”楼继伟说。

对于降低养老保险费率的问题，楼继伟坦率表示，在“划拨部分国有资产补充社会保险基金”的基础上，就有条件适时降低社会保险的费率，如果没有划拨补缺口就没有条件降低费率。

现行社保制度最受诟病之处，是超过40%的总费率。其中，用人单位占了大头，要承担30%。企业社保负担沉重，叫苦不迭。今年政府工作报告提出，降低失业保险、工伤保险等缴费率。对于企业最盼望降低的养老保险费率，人社部部长尹蔚民明确表示，养老费率今年不会降低。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受《第一财经日报》记者采访时表示，在劳动力市场供给下降、劳动力成本急剧上升的当下，降低社保费率成为降低企业成本的一个重要突破口，但一旦降低就面临着基金的收支不平衡加剧，这成为一个两难选择。

决策层为啥要划拨国资补社保缺口?

“社保问题本来就是公共财政问题，对所有人有支付社保的义务，但是它是‘广覆盖、低水平’。”上海金融与法律研究院研究员聂日明指出，也就是说公共财政是对所有人的一个基本社会保险水平给予保障，而并非补缴历史窟窿。

在他看来，今天社保体系所存在的缺口，是当年国企改制时的历史欠账，“划拨国有资产补充社保基金实际上是还债。”

“国有资产从起初的几个亿增长到如今的几十万亿，一部分是来源于人民共有的资源，另一部分则来自于为国企奉献的‘老人(已退休员工)’劳动力。”中国政法大学法和经济研究中心副教授胡继晔表示，但国有企业当时并未为这部分“老人”缴费，其部分资本积累，是以职工养老保险“欠账”为前提的，现在应拿出一部分资产，作为对他们养老金的回馈。

胡继晔认为，划拨国有资产一方面是解决国企“视同缴费年费”欠下的账，更深远的意义则是减轻年轻人的负担。

目前，中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%。他表示，“年轻人不仅要为自己养老积累(个人账户)，还要支付老人的养老金(社会统筹)，实则负担两代人，1997年制定28%的缴费时就是考虑缺口问题，所以才令在职员工多缴了3%-5%，但如今还是有缺口。”

据《21世纪经济报道》报道，万亿社保缺口钱从何来的问题，在决策层层面达成共识。

财政部部长楼继伟在3月22日“中国发展高层论坛2015”上表示，不能把社保缺口完全留给公共财政，应划拨部分国有资产补充社会保险基金。

接受记者采访的专家一致认为，借国企改革东风之际，划拨国有资产补充社保缺口，是非常正确的举动，不仅有利于倒逼国企改革，而且也是解决“老人”改制成本的对症之策。

“划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是针对视同上缴而造成的养老保险金的缺口，从而在此基础之上就有条件适时降低社会保险的费率，”楼继伟称，这项任务有很长的路要走，“但是中国人口老龄化快速来临，时不我待，必须抓紧。”

初衷：还“老人”历史欠账

在今年两会期间，人社部副部长胡晓义曾表示，为了保证社保收支平衡，“除了现在的单位缴费、个人缴费、财政补助之外，进一步拓展新的筹资渠道。”但是，对于采取何种筹资渠道并未给予明确表态。

此番楼继伟以国有资产划拨来开源的表态，似乎意味着共识的初步达成。

楼继伟在会上强调，现在大家往往认为社会保险是公共财政属性，“首先有一点，社会保险是保险的属性，这点是要强调的，必须坚持精算平衡。”

“社保问题本来就是公共财政问题，对所有人有支付社保的义务，但是它是‘广覆盖、低水平’。”上海金融与法律研究院研究员聂日明指出，也就是说公共财政是对所有人的一个基本社会保险水平给予保障，而并非补缴历史窟窿。

在他看来，今天社保体系所存在的缺口，是当年国企改制时的历史欠账，“划拨国有资产补充社保基金实际上是还债。”

“国有资产从起初的几个亿增长到如今的几十万亿，一部分是来源于人民共有的资源，另一部分则来自于为国企奉献的‘老人(已退休员工)’劳动力。”中国政法大学法和经济研究中心副教授胡继晔表示，但国有企业当时并未为这部分“老人”缴费，其部分资本积累，是以职工养老保险“欠账”为前提的，现在应拿出一部分资产，作为对他们养老金的回馈。

胡继晔认为，划拨国有资产一方面是解决国企“视同缴费年费”欠下的账，更深远的意义则是减轻年轻人的负担。

目前，中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%，有的地区甚至达到50%。他表示，“年轻人不仅要为自己养老积累(个人账户)，还要支付老人的养老金(社会统筹)，实则负担两代人，1997年制定28%的缴费时就是考虑缺口问题，所以才令在职员工多缴了3%-5%，但如今还是有缺口。”

方式：或通过股权划拨

事实上，划拨国有资产补充社保基金的做法，已经在地方政府层面付诸实施。作为国企改革的配套措施，山东省政府于近日印发了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案的通知》，就要求将“省属471户国有企业30%的国有资本(包括国有控股参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金”。

在社保专家看来，国有资本以何种方式补充社保基金，是解决问题的关键。

2012年，时任全国社会保障基金理事会理事长戴相龙就曾公开表示，划拨国有资产充实全国社保基金可以采取三种方式：一是完善现有国有企业上市将其股份或募集资金10%划拨给全国社保基金的制度，并把国务院有关部门制定的这项管理办法，上升为国务院的专项条例。二是将国务院国资委[微博]监管的国有企业上缴利润，按不低于20%比例，划拨全国社保基金。三是如有需要，将国家控股比例过高的中央企业(包括金融企业)一部分股份划拨全国社会保障基金。

中国政法大学法和经济研究中心副教授胡继晔是这项措施的支持者，他曾在10多年前就呼吁划拨国有股充实社保基金。上述三种方式中，他和聂日明都持相同观点，划拨国有股股权是最稳健和高效的方式，“划拨存量国有股20%补充社保基金，新上市股票增量的10%不够弥补缺口。”胡继晔建议。

胡继晔表示，我国目前经营性的国有资产高达50多万亿，而世界银行[微博]测算，中国的养老金缺口约在8万亿至10万亿，“如果划拨20%，那就是10多万亿基本能覆盖缺口，而且当基金进入股市经营后，能够避免基金的贬值问题，从而建立一个良性的循环。”

“国企利润存在不确定性，变现国有资产实则是打击股市，是愚蠢的做法。”他强调，2001年6月出台的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》就是前车之鉴，当时要求减持国有股可以作为养老保险基金融资的新渠道，但政策出台后便遭到了证券市场的强烈反弹。