中国金融改革两点关注养老金体制和机构成长

编者按：中国人民银行行长周小川在哈萨克斯坦中央银行举办的“金融体系改革：以史为鉴，面向未来”国际研讨会上，发表了题为《对中国金融改革的两点关注：养老金体制和机构成长》的演讲。其中心内容是既要认识到某些改革的紧迫性并加快这些改革，又要认识到机构成长和制度建设的长期性和艰巨性，不能盲目乐观。 IMF时任总裁科勒当时在场，以十分少见的方式高度评价了周小川这篇讲话，他说：“我想指出，中国人民银行行长关于中国金融体系面临的挑战的发言，非常坦率和专业。我特别欣赏其演讲的结论，即金融部门的改革是艺术，也是博弈。”在科勒的建议下，国际货币基金组织当局向执董们印发了周小川讲话的幻灯片影印件。在这次研讨会召开两周年之际，本刊特全文刊发这篇讲话，供读者研究。

中国人民银行行长　周小川

感谢马尔琴科行长的邀请，非常高兴参加哈萨克斯坦中央银行举办的这次国际研讨会，国际货币基金组织科勒总裁亲自参会是对此次会议的支持和关注。首先，祝贺本次大会圆满成功。同时，我们高兴地看到，作为转轨国家，哈萨克斯坦改革取得了许多成就，特别是养老金体制改革。马尔琴科行长对此警觉得比较早，采取的动作也比较果断，改革先行一步，取得显著成效，值得我们学习和借鉴。下面，请允许我借此机会简要介绍一下中国金融改革的情况，并和大家共同探讨影响中国金融改革的两个因素。

总体而言，中国金融改革是有成绩的，特别是从转轨国家的横向比较来看，取得的成绩是相当不错的。首先，中国金融改革支持了中国经济大约25年来的连续快速增长。2002年末中国GDP达到10.2万亿元人民币(约合1.2万亿美元)，广义货币供应量M2余额为18.5万亿元人民币，达到GDP的1.8倍;资本市场是90年代初才正式建立的，目前已有上市公司1224家，总市值占GDP 的40%;此外，保险业每年的保费总收入占GDP的3%，抵押贷款占GDP的34%，有效的信用卡存量2326万张(包括借记卡和贷记卡)。

中国的金融改革有效地支持了外向型经济的发展。2002年底，中国进出口总额达7200亿美元，累计实际利用外商投资总额达4480亿美元;20世纪90年代外汇改革以后，外汇储备明显增长，2002年底外汇储备达2864亿美元，2003年到目前为止大概新增1000亿美元;国内金融能够给进出口提供比较充分的贸易结算和贸易融资便利，其中贸易结算占国内总需求的49%，贸易融资也做得不错。

中国避免了过大的通货膨胀和经济波动。当然，也有膨胀，1985年消费物价指数CPI达到9.3%，1988年达18.8%，1994年达24.1%，除这几次以外，总体情况平稳。作为转轨经济，一开始本币总有高估，转向外向型经济过程中本币要逐步按市场供求关系来估价，就中国而言，这一过程是逐步实现的，总体来说效果不错。证券市场也在发展之中，波动还是比较大的。此外，中国成功抵御了亚洲金融风波的冲击。

另一方面，我们也看到，中国金融改革还有许多未到位之处，银行业为整体改革付出了很多代价，而自身尚存在很多问题，国内也有许多批评意见。第一，不良贷款比率偏高，目前仍超过 20%。当然，这也有一个改革的战略选择问题，需要历史地分析。改革早期，我们拿出财政和金融资源，优先使用到企业改革、农业改革、对外经济改革方面，向它们让利，其中国有企业改革消耗了相当多的金融资源，当财政资源很紧、体制上管得较严时，就主要由金融业承担改革的成本，其后果就是在银行业积累了大量的不良贷款，同时也使金融改革滞后。当改革发展到一定阶段，我们就应该把改革的重点转到金融行业，解决这些历史包袱。第二，按照巴塞尔银行监管标准，中国的国有商业银行和部分其他银行资本金是相当不充足的。一些保险公司也一度出现负资本。这必须依靠改革加以解决。第三，在利率与汇率管制下曾有大量丑闻和寻租行为。第四，证券市场上发生多起操纵市场、内幕交易、虚假披露类问题。这既有法律制度不健全的原因，也有机构建设落后和政策等方面的原因。

一、老龄化和养老金隐性负债

当前，中国的老龄化问题尚不突出，但将来这一问题会越来越严重。我们可看一看人口老龄化的国际比较图。

从65岁以上人口与15～64岁人口比例图来看，中国老龄化问题并不严重，日本最严重，其次是德国，再次是美国，然后才是中国、巴西、印度，但经校正后对照，问题就很明显了：到2025年，中国差不多就赶上日本了。

上述图3是将中国55岁以上划入退休段，这可能有争议，这一校正的原因是，中国的法定退休年龄是男60岁、女55岁，有以下原因会拉低平均退休年龄。一是中国妇女工作的比例较其他国家高很多，而妇女正式退休年龄是55岁，因此一半人口55岁退休。二是产业结构转变剧烈。过去，中国的产业结构以重工业为主，现在产业结构调整，消费品工业、高新科技、服务业大发展，过去的业务技能过时、失效，对其需求也大大下降，很多人不能适应。同时，由于农业劳动生产率提高，大量的农村劳动力进城，尽管技能没那么熟练，但也善于学习，很大程度上使城市居民早下岗。现在，很多行业50岁就买断工龄、退休、自找门路或下岗。非常巧合的是，马尔琴科行长在昨天的晚餐会上谈到，哈萨克斯坦规定的退休年龄是63岁，但有几个行业，如矿产业、木材、冶金业，由于工作环境等问题，退休年龄平均是51岁，而这三个行业在哈比重较大，这样总体而言大大拉低了退休年龄。这和中国的情况类似。

中国长期以来一直实行的是现收现付(PAYG)的养老金体制，而且还是停留在企业级的现收现付。如果企业的财务状况不好或企业破产，会导致大量的退休金拖欠。1998年以后通过改革，企业级的现收现付慢慢转向市级、省级、国家级现收现付，但总之我们的养老金体制(除辽宁省试点之外)是没有预筹积累的。

现行的退休保障体制已经成为中国财政的最大隐患，也成为货币政策的长期威胁并影响货币政策的短期效果。首先，从财政方面来看，中国2002年财政赤字约3000亿元人民币，仅占GDP的3%左右，2002年的整体的财政债务余额5679亿元人民币，仅占GDP的34%左右。从这种账面情况来看，与许多国家相比并不差，但这个计算并不包含养老金隐性负债和不良贷款(支持国有企业所累积的)隐性负债。关于养老金隐性负债，世界银行一篇工作论文估计值为占GDP的50%，这属于中等的估计。前两年开了若干次关于社会保障问题的研讨会，会上对养老金隐性负债有各种估计，最低的估计占GDP的25%，最高的占GDP的120%。这部分隐性债务最终是要补偿的。为解决这个问题，2001年国务院决定设立全国社保基金，但到目前为止，社保基金并没有特别明确和强大的资金来源，资金总量只有1000亿元人民币，基本上只能是政府作为调剂来使用。养老金问题已经成为中国公共财政最大的隐患。

如果深一层看问题，我们会发现，养老金负债并不仅仅是个财政问题，而终将成为货币政策的重大威胁。中国的财政和央行职能划分并非那么清楚，1995年以前历来存在财政向央行的直接透支，1995年以后停止了直接透支，但还有隐性的变相透支，只要财政预算紧张，总可能会有各种方法变相透支。这将影响货币政策的有效性。今后，随着人口老龄化问题加重，退休保障缺口增大，养老金负债问题将不可避免波及货币政策。这是货币政策的一大忧虑。

同时，养老金负债对货币政策短期功效的影响已经显现。1997年以前中国有不少地方出现了不同程度的养老金和医保的拖欠，亚洲金融风波以后企业微观重组加快，导致人们对养老金拖欠担心加重，储蓄意愿增强，消费信心低企，加上中国人重视子女教育并为之储备资金，因此，家庭平均储蓄率在亚洲金融风波后非常明显地逐年上升，经济运行中出现了消费需求不足的迹象，虽然采取了积极财政政策和扩张性货币政策，消费仍然不足，零售物价指数一直走低。

此外，现行的养老金体制抑制了直接融资，从而抑制了资本市场的发展。还有一点，养老金体制的不足使商业银行背上了不该背负的社会保障的义务，这在破产清偿方面表现得很明显。另一方面，对保险业，特别是寿险业的发展也有不利影响。

中国的养老金体制改革的蓝图在1993年中国共产党十四届三中全会上就已经勾画出来了。十四届三中全会《关于建立*若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”，要“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。重点完善企业养老和失业保险制度，强化社会服务功能以减轻企业负担”，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”，“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险”，“建立统一的社会保障管理机构。提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制”。但将《决定》勾画的宏伟蓝图付诸实施并不容易，比如，十四届三中全会提出的个人账户到目前为止覆盖面还很小，并且很多个人账户的资金被挪用于填补现收现付体系的缺口了。2001年7月，辽宁省开始了以“做实个人账户”为特征的社保改革的新试点，即国家要提供一定的资源来支持现收现付，同时为每个职工设立一个个人账户，职工工资收入的8%要纳入个人账户。试点方向是大致正确的，符合中央精神，但有很多体制上的问题需要解决，有很多困难要克服，特别是随着现收现付体系下退休金缺口的增大，是否能够杜绝个人账户再度被挪用存在着不确定性。

中国的养老金体制和独联体国家有很大不同的一点是，中国养老金体制是只保城镇不保农村，现在大量农村人口进城务工，相当一部分养老金是从农民工身上收集的。从长期和动态的角度看，这种财务负担越来越会成为一个大问题。

中国现行的现收现付养老金体制将会难以为继，许多经济学家和财政人士均知已到了必须改革的地步了，这与哈萨克斯坦20世纪90年代末的情形相似。改革应当是更加根本的、综合性的和实质性的，这种改革是有一定难度的。改革的方向在党的十四届三中全会和十六届三中全会文件中已经明确。养老金改革涉及方方面面，特别是对金融改革影响巨大，需要金融界人士关注。

二、金融改革中的机构成长

不管是休克疗法还是渐进式改革，共同点是要培育过去的计划经济体制下所没有的、为市场经济服务的机构。这类机构的成长是需要较长时间才能完成的。

中国的改革必须深化，同时，我们面临着机构成长不到位的难题。一是银行、证券、保险、

信托、基金等金融机构自身的成长不足;二是金融机构的主要客户，特别是贷款客户或企业的改革和成长问题，比如雅诺斯?科耐(Janos　Kornai)所说的预算软约束问题，还有存款客户、投资客户是否有正确的存款、投资理念等等;三是金融监管机构的成长，包括体制的理顺、目标责任的明确、高素质人才的聚集、机构的公正廉洁等，在转轨过程中都要花时间才能达到;四是会计准则的改革，由于计划经济的会计制度与市场经济的会计制度差距非常大，在理解不够深入、合格会计师也不足的情况下将西方的会计制度直接移植过来恐有困难，而逐步改革、逐步接近也存在着每一步改革是否跟得上总体改革要求的问题;五是会计师事务所的发展和质量问题，这是一个从无到有的过程，需要花很长的时间;六是破产法的演进和执法问题，需要立法、司法、行政方面改革;七是税收改革和提高公共财政的可信度，特别是作为个人、公司财务的表率，各级财政要解决软约束问题和行为不规范问题;八是风险管理的市场建设，因为金融业必须有风险转移和风险规避的市场组织和功能;九是机构投资者的成长，这是促进资本市场发展和金融产品发展的必要一环;十是资产评估公司和评级公司的成长，这在改革过程中也存在不少问题，评级公司在债券市场发展中的角色很重要。

这十个方面的机构成长都需要花费较长的时间。在这些条件达不到的情况下，希望银行业不良资产很低，资本市场很干净、丑闻少，保险业非常健康，看来不太现实。我们希望机构成长能够比较顺利一点，但不能过于理想化。

(一)金融机构自身的成长

首先，从中国的经验来看，银行由过去的政府机构转变为企业、公司是一个相当不易的过程。到目前为止，一些国有银行从各方面来看仍很像国家机关，在激励机制、经营目标以及福利待遇(如住房、医疗、社保)等方面仍然很像国家机关。这方面需要加大改革力度。

其次，要逐步减少对金融机构的行政干预，也要逐步减少金融机构的政策性业务。20世纪90年代我们曾明确提出不能搞行政干预，并进行了清理，但目前也没有完全清理干净。比如，商业银行不搞政策性贷款，但其他政策性业务，如政策性核销、政策性担保、政策性扶贫等等还时有发生。同时，在中央政府停止了对金融机构的行政干预后，地方各级政府减少行政干预还需要一个过程。

第三，商业银行资本不足，在转轨过程中，特别是如果按照资产的真实风险状况核算的话，资本的真实性还可能存在疑问。

第四，金融机构如何加强内部控制是个大问题。20世纪80年代以来的改革都以分权和地方负责为主，因此，90年代中后期之前，金融机构的内控都相当薄弱。

第五，信贷文化的建设。控制商业银行不良贷款很重要的一个方面是信贷体制改革，信贷体制改革相当重要的部分是新型信贷文化的建设，这涉及人才、银行内部文化以及银企关系。20世纪80年代后期和90年代初期，各地普遍存在着关系型贷款，即贷款不是注重财务，而是注重关系。这种信贷文化在亚洲金融风波后发生了重大转变，但以前金融信贷文化的负面效应是积累的不良贷款非常大。尽管转变已经发生，但不会一蹴而就，这需要人才、制度、文化等各方面的紧密配合。

(二)企业客户的软约束

中国政府非常重视企业的改革，特别是国有企业的改革。20世纪80年代以来，中央就一再强调企业改革是改革的重点，是改革的立足点和落脚点。国有企业存在着一个比较严重的问题就是财务软约束。雅诺斯?科耐很早就有论断：国家各级政府对国企有父爱主义倾向。父爱主义的对偶现象就是财务软约束。企业财务软约束的孪生兄弟是商业银行的不良贷款。财务软约束的企业往往会依赖国家、靠财政，如财政没法解决就找银行，银行没钱还可以找资本市场，总之需要特别照顾。企业改革已经进行了很长时间了，但到目前为止，软约束问题仍不同程度存在着。

第二，产业结构和产业组织结构的重组是经济转轨过程中必然发生的，尽管在中国还不是最剧烈的，因为中国采取的是渐进式改革，但我们仍然发现一些工业慢慢地不适应了。由于技术和工艺等方面的原因，军工、重工业以及对外开放不足的一些工业开始实施重组，这些企业原先都是银行的重点贷款客户。这种重组是商业银行不良贷款的一个重要来源。

第三，各级政府行为存在任意性大、财务不规范的问题，比如收费不合理、支出软约束。“己身不正，难以正人”，国企不但可以攀比地方政府，而且会把收费不合理等原因作为财务软约束的借口。

第四，迫使企业由财务软约束转变为硬约束最后的“杀手锏”就是破产法，而破产法取得效力和最后威慑力需要一个过程。破产法方面的问题非常多，不仅仅是转轨经济，从亚洲金融风波中我们可以看到，泰国等国家破产法方面也存在不少问题。破产法一方面可以抑制企业财务软约束，另一方面可以规范债权人(特别是金融机构债权人)在债务人破产过程中的地位，从而涉及到它们的债权回收的可能性。

第五，企业改革需要避免各类“道德风险”。如果不能鼓励先进、鞭策后进，反而使落后者获救、先进者受行政干预并背上包袱，那么，逆向选择必然发生，我们的改革也将是不成功的。

第六，财务报告漏洞多。企业向银行借钱，发行股票上市，最重要的是要提供财务报告。依据现行会计准则编制的财务报告在多大程度上能够真实反映企业当前及未来的财务状况，这方面存在比较大的漏洞。其结果是银行摸不清客户状况。在转轨过程中，很多丑闻都与虚假财务报告有关。

第七，企业的资产负债比率也存在问题。中国企业过去资金由财政拨付，后来搞“拨改贷”，资本金补充不足，导致股本债务比例过低，而这样的企业找银行贷款，银行也只得贷，一是为支持国民经济发展，二是政策原因，国企都这样。但这种贷款使银行承担了很大的风险，在中国称为“空手套白狼”，即企业经营成功可赚大钱，还银行本息了事，经营失败自己不用承担损失，银行兜底。

上述几个方面的改革需要一个长期渐变的过程，因此，作为其对偶方1的商业银行和其他金融机构的问题也很难一步就解决好。

(三)金融监管的机构成长

第一，监管机构的设置问题。2003年中国国务院决定设立银监会，此外，早些时候成立了证监会和保监会，这些措施目的之一是加快监管机构的专业化成长，加强监管。

第二，监管者由过去的父母官转变为监管者是个漫长、深刻的过程。过去我们的国有制没有国有出资人代表，实际上往往是监管者代行所有者职能。在1995年《中国人民银行法》出台之前，中国整个金融体系是人民银行领导下的金融体系，人民银行不仅管监督，而且是整个金融业的代言人，是部门利益的总代表，还经常管人事。由父母官转变成监管者并不易。随着所有权多元化，这种转变也在加速。目前监管者的父母官色彩仍然存在。

此外监管存在低标准的问题。监管标准的改变在中国也是一波三折，并不那么顺利，典型的例子就是贷款五级分类，实施很不易，现在也并未完全改进完毕。比如，五级分类后是否允许按风险拨备?这又涉及会计准则。拨备是税前还是税后?这些例子也说明，改革都有联动性。

第三，关于高素质监管人才的问题。监管要求公正、客观，又要求专业质量，中国如何培养高素质的监管人才是个急需解决的问题。需要引进人才，但更要靠内部的培养，在培养的同时还必须加大国际交流，吸取国际经验，这样人才成长才快。

第四，监管机构要有很好的制约关系、制衡机制。制衡机制包括规则的设订和规则的监督执行要适当有所分离，机构的准入监管和运营监管应适当分离等等。机构准入监管和运营监管问题在中国即所谓的出生证和出生后监管应有所分离，过去重审批，事后监管放得比较松，出现问题责任就分不清，弄不清是出生证给的不对，还是运营过程出现了问题。后来变成了谁生的谁就要负责一辈子，实际上这在制约关系上是有问题的。此外，一边做监管，一边派人到被监管机构当头头，这也是缺乏制约;过去没有回避制度，亲属、子女正好是被监管的对象，能否监管好就有问题。解决这些问题既需要决心，也需要一个过程。

第五，分业监管的矛盾。不同监管机构之间也易于发生磨擦，比如信托业的监管问题在中国是比较突出的。起初，界定信托公司不能办存贷款业务，后来信托公司开办证券营业部，就出现信托究竟是由人民银行监管还是由证监会监管的问题。分业监管中的监管者都想设定相互之间明确的职责范围，但实际上，金融业务是很复杂的，是相互渗透和交织在一起的，有些方面很难划分出明确的界限。监管者一旦出现相互推诿，配合不上，就会出现漏洞，有可乘之机。

(四)会计准则改革

会计准则的改革对金融业至关重要。在准则未改好之前，财务数据往往缺乏可信度。利用会计准则的不足之处可以钻空子，尽管性质不如恶意做假账那么恶劣，但最终结果是一样的，都是欺骗。如果为了获得贷款，就会骗银行;如果为了上市，就会欺骗公众投资者。

会计准则改革不到位，税收不可避免有混乱之处，导致该收的税收不到，不该收的税收了，也使财经纪律松弛。银行对待客户是以会计数字为准的，银行自身也依照会计准则提取准备金、纳税、处理应收未收利息等。商业银行由于承担了大量的改革成本，加之内部改革滞后，积累了不良资产，在这种情况下，由于贷款分类、呆账准备金提取比例方面的问题，商业银行拨备不足，多算了利润，多交了税。加之商业银行应收未收利息过去也视同收入，也使商业银行多缴税。有人测算，中国的银行业在10年中多交了5000亿元的税。税收不合理也增加了企业、金融机构与政府之间在财务上讨价还价的借口。

会计准则改革不到位，收购与兼并也会存在欺诈。一是收购兼并双方相互之间不能弄明白真实财务状况，二是上市公司可能会利用收购兼并造假账，提供虚假财务报告，易于蒙蔽中小投资者。

会计准则改革不到位，会导致商业银行提取的各项准备不足，使银行应对不良贷款的能力变差。中国银行业很重要的一项任务是降低不良贷款率，这需要包括会计准则改革在内的一系列配套改革措施。

会计准则如何改进?是否应采纳国际会计准则?对于大的经济体，由于各个层次的需求都有，难作出选择。比如资本市场，对会计准则标准的要求会很高，银行也希望有比较高的会计准则。同时，又需要照顾到其他方面，尤其是某些国企在改革相对落后的情况下，对会计准则标准过高可能会有意见。也许可以采取区别对待的办法。此外，国际标准也不尽相同，它们达成共识也需要一个过程;同时，安然丑闻也表明，即使是成熟市场经济，会计准则也有一个完善的问题。当然我们也要警惕以此为借口阻碍会计准则的改革。另一方面，即使有了一个好的会计准则，而消化、吸收和有效执行也会需要一段时间。

(五)会计师事务所的机构建设

会计师事务所如何加快改进专业质量和诚信?要回答这个问题，首先，我们需要了解在公司治理尚不健全甚至是所有者缺位的情况下，会计或审计服务的需求方是谁。早期公司要上市融资，总经理是需求方，其动机当然是上市场融资。如果公司向银行借款，银行要求提供审计报告，往往也是公司总经理向会计师事务所提出提供服务的要求。在建立完善的公司治理结构之后，相当大一部分审计要求来自于投资者。股东选择会计师事务所并以此监督、制约管理层。当公司治理进展比较慢，会使得会计师事务所未成为制约力量，反而扮演了帮助企业管理层在市场上圈钱的角色。前任总理朱基为国家会计学院专门题词“不做假账”，有些外国朋友可能会觉得“这太初级了”。但实际上这和公司治理非常有关系。因此，我们应当了解，作为内部人的管理层与投资者、贷款者、公众以及其他需要了解企业信息的有关人员对会计服务的需求是不一样的。

其次，我们需要了解会计师事务所的发展过程。国际上知名品牌的会计师事务所都有百年的历史，品牌非常值钱，如果做假账、不尽责，事务所的声誉损失会非常大。中国过去没有会计师事务所，要求企业的会计师既要向公司负责，又要向财政部门负责。然而，随着市场经济的发展，实际上很难执行了。后来开始出现会计师事务所，发展很快，数量多，但声誉和水平不高。早期它们被称为“三无公司”，即：无品牌、无诚信传统、无足够的专业人才。品牌不知名的事务所对诚信出问题可能会觉得无所谓，只要个人执照不被吊销，另组新的会计师事务所即可。这种品牌差异会导致事务所行为方式的明显差异。即便是有品牌的会计师事务所，也有出问题的时候，如安达信，也会在安然事件中垮台、关闭，更何况无品牌的，其问题会更加多。可以推测，会计行业的发展、成熟必然是相当耗时的。

会计师事务所跟其他机构有所不同，它更多依赖于多年来内部形成的一套组织结构和内部传统。所以，从进人到培养到进入角色，要把新人融入长期诚信尽责的一种传统中去。“三无公司”没有这种传统，甚至是很松散的合伙制或实质上是内部个人承包制，谁争到的交易就可以多分收入，事务所成了个虚的注册实体。这样其服务质量就难以保证，成长之路还很漫长。人才培养也是一个大问题。一大批既有专业知识，又有职业心的人才成长起来不是一天两天的事。

第三，会计准则不健全对会计师事务所的成长是不利的。在经济转轨中，会计准则有可能是逐步健全的，在尚未按市场原则健全时，即使总体框架和原则是清楚的，也存在诸多漏洞。会计师事务所可能会利用会计准则的漏洞帮助企业合法合规地掩饰真实的财务状况。这种情况本身就对会计师事务所的成长不利。

第四，关于国际所和合资所。经济规模小的转轨国家，往往引入国际会计师事务所来提供服务。对于中国这样较大的经济体，过多依靠国际会计师事务所不可行，它们也干不过来。这当然也涉及到国际会计准则是否被采纳的问题，同时也涉及到是否要保护国内会计行业和国内就业的问题。另一种方案就是成立合资所。目前四大会计师事务所在中国都有合资所。但问题是，合资所和国际所终究有所不同。合资所能否把国际所的品牌和传统都承接下来，它的专业水平能否达到水准，国际所方是否对此负有充分的责任等等，这些方面都还可能存在疑问。在会计师事务所成长方面尽管大国和小国会有不同的策略和不同的办法，但机构成长总会是艰苦和长期的。

(六)破产法

破产法是对付财务软约束最后的“杀手锏”，市场经济必然有这一工具。对经营者来说，它是对经营变差的一种威慑，也是对市场风险的一种解脱，当然这两者之间也需要加以平衡。

中国在1986年有了第一部破产法，即《中华人民共和国企业破产法(试行)》。此法覆盖面比较小，仅适用于全民所有制工业企业，不是对各种所有制和各行业的企业都适用的。此后大家一直认为需要修订，目前正在做。

破产法或者破产法强制执行中的问题，会导致财务软约束并导致道德风险，因为企业会感受不到破产威胁，它们会尽量做大，从而达到“大则不倒”的目的。商业银行则缺少对客户追索债权的最后强制力。

改革过程中，也出现过企业利用破产法及司法、执法的不健全而舞弊、恶意操作型的破产案例，包括行政主导的案例，其中相当部分是国有企业。有的明目张胆逃废银行债，这边宣布企业破产并把门牌摘掉，那边立即注册一个新公司，再换个新牌子，债务逃废了事;也有技巧稍高些的，为了企业解困，划出一个分厂背上所有债务，然后宣布破产，剩下的分厂车间组合成一个新企业并不再承担原企业的债务。银行由此损失惨重，不良资产大幅增加。

破产案例往往复杂，除了破产、清盘，还会涉及重组、收购兼并、中途再融资等问题，这些问题往往需要的司法专业性比较强。在中国，现行制度是地方法院两审终结，而地方法院可能没有足够的专业人才，尽管地方法院也在不断进步，但前些年有些案例表明，地方法院的非专业问题确实存在，法庭对这些案例的专业熟悉程度并不高。有人提出应成立若干管全国的专业法庭，但有争议，如何改革是个问题。

另一个问题是破产的清偿顺序。一个时期以来在破产清偿顺序中，把银行的有担保债权放得比较靠后，把职工安置放得比较优先，金融界人士对此不满，以为这显然使商业银行在为社会保障买单，降低了银行不良资产的回收率并使商业银行的不良资产及财务包袱大幅增加。当然，这种现象与中国社会保障体系不完善有关。

破产法的改进涉及好几个方面的平衡关系，有些关系是很复杂的，国际上也很有争议。发展中国家破产法普遍不理想，即使是直接搬用某些先进国家的破产法，也需要相当长的过程才能较好运用。

(七)公共财税纪律的示范

在遵守财税纪律方面，往往是上行下效，一级比照一级，外资、私人企业也是如此。90年代中期俄国的例子为我们敲了警钟。当时，由于俄国财政困难，国家拖欠职工养老金、医疗费(本来就是体制内应付的)，那么企业也就参照执行，堂而皇之地拖欠工人工资，个人由此有理由拒交所得税，银行则只买国库券，不敢贷款给企业。终于有一天，国库券兑付不了，只能还本金的40%，银行亏损了，大量居民存款没了。这是一种恶性循环。因此增强财务纪律，必须从上层做起，遵守游戏规则，并向财务硬约束方向发展，否则经济体系的运转会很困难。

国家要建立合理的税制。不合理的税制如同乱收费，缺乏信用度。80年代，中国税制有不少不合理之处，未给企业创造平等竞争的条件，同时也为企业带来了讨价还价的借口，使国家税收缺乏严肃性。拖欠教师工资、养老金、低保费，乱收费、乱罚款，设租、寻租与腐败也时有发生，企业相互拖欠则形成三角债，这对财务纪律都有明显的负面作用。

目前中国的城市土地制度任意性很大。世界银行等国际组织作了大量的研究，认为发展中国家可以考虑使用财产税。当然，也有国家采取城市土地出让收费的办法，但这种方式任意性大，市场化难度大，公平合理很难保证，基础设施的改善会导致苦乐不均和收入差距扩大。

因此，我们强调各级政府要起到好的示范作用，使企业、个人遵守财务纪律得到加强。

(八)市场组织的成长和风险管理

金融机构和企业需要有转让和对冲风险的市场，以便管理好风险。外汇交易、证券交易、商品交易市场要有能够对风险进行定价的机制，这是风险管理的基础。没有风险管理的市场机制，银行系统的不良贷款必然多。银行减少不良贷款，必须要有处置不良贷款的市场，即资产市场。但在发展中国家，人才、市场和金融工具不发达，因此在发展过程中难免会摔跟头、碰钉子、出丑闻，如中国发展

国债期货交易，后来出了“3?27”的案子。然而，从不发达到发达，出问题是不可避免的，这涉及市场组织的成长等诸多问题，我们也不能因怕出问题就停滞不前，因噎废食。

保险业可以提供不少避险工具，能够转移一部分风险，但现在发展不够充分，产品少。

国际上银团贷款、项目融资、债券发行等方面多采用信用提升的措施，这也是随着机构的成长和市场成长发展起来的，但对转轨国家而言，办法是比较少的。

此外，资本市场品种少，工具不全，特别是衍生产品的发展是我们需要关注的问题。金融衍生产品一方面可以管理风险，另一方面也难以监管，易出大的风险和案子，对于内控比较差的国有企业，这种情况更让人担忧。因此风险管理的建设和成长也需要花不短的时间。

(九)机构投资者

机构投资者过去在中国是没有的，现在开始成长，但成长的速度比较慢。在机构投资者未成长前，个人投资踊跃，特别是通货膨胀情况下，实际利率为负的时候，往往大量个人投资者涌入投资领域。个人投资者分析能力不强，在会计准则、证券产品、信息披露都相当差的时候，投资往往倾向于依赖政府，投资失败后会找政府，政府压力很大。

有相当一部分证券产品、金融性的债券产品和金融衍生工具应是提供给合格的机构购买者(QIB)的，却供给了居民。这些产品有一定的复杂性，只有那些够资质的机构投资者才能正确分析和承受风险。在合格的机构购买者发展不足的情况下，把应该供给合格的机构购买者的产品供给了居民，这就造成很大麻烦，会拖延市场的发展进程。

早期的投资理念有很多失误之处，特别是不利于个人投资者。这包括风险承担问题和质量判断标准问题。对投资者的教育不到位也是一个问题。在这种条件下，内幕交易、价格操纵、虚假披露多，甚至恶庄横行。这在一段时间内出现是不足为奇的，但需要尽快解决。

金融市场发展过程中，许多交易对手之间缺少信用度，因此一段时间出现了政府、准政府机构去组织市场和搭桥的现象，比如90年代中期的地方性融资中心，由央行地方分行组织，由于角色不明确或直接卷入交易，一方违约导致市场组织者承担责任。外汇市场现在还是计算机自动集中撮合制。企业债经常是由地方政府显性或隐性进行担保的，现在则要有国有银行进行担保。在市场体系中应该建立交易对手的信用评估并承担对手风险，这在市场建设的早期并未建立起来，其隐含的对手风险在早期变相地被政府承担。

2002年后半期开始引入的QFII(合格的外国机构投资者)引起了一些争论。但QFII对加强投资理念有一定的促进作用。对小国来说吸引外资比较重要，但对于像中国这样的大国，资金并不是最重要的，引入QFII更看重的是引入正确的投资理念、促进国内机构投资者成长、树立良好的示范等方面的作用。

(十)资产评估机构和评级公司的机构成长

大量的银行业务涉及不动产抵押，其评估问题与银行风险直接相关。最典型的是对房地产的估价，此外，对上市公司、保险、证券，资产估值也很重要，当然还有无形资产的估值问题。

在个别税种有问题的情况下，估价可能会扭曲。有问题的税种税率在将来的某一时点会被改掉，这将会带来估值的变化。比如不动产，在交易出让的收税制度和将来可能设立的财产税制度下将可能会对估价有很大的影响。

中国在1998年、1999年成立四家资产管理公司来处置银行的不良资产，而不良资产的估值对四家资产管理公司来讲，对它们的激励机制、内部考核、任务分配都是至关重要的。但估值并不易，当时市场浅，无交易深度，很难准确发现交易价格。

评级机构的成长也是金融改革中主要的一环。中国成立了若干评级公司，但可能很少有人知道这些评级公司的名字，也就谈不上对它们的信任。它们近来对发债的评级多数是AAA，今后可能发生很多问题，那时评级公司应当承担什么责任很难讲。

评级公司主要是为债券进行评级。中国在债券市场发展的过程中出现过非常混乱的情况，如公司债发行采取地方政府分配限额的办法，通过银行或证券公司柜台向散户出售，出了问题之后要求地方政府解决，而地方政府可能会要求金融机构发自己的债帮助兑付，等于把公司债的风险转移到承销商手中。实际上这些债变相成为地方政府债或者说是市政债，但法律上又不允许发市政债，因此出现了变形和混乱，有许多教训。这些债券多有评级公司评级，但评级公司负有什么责任是有待回顾和研究的。

国际性的评级机构，如穆迪、标普、惠誉等的评级费用很高，可否请它们为发债进行评级?对于中国这样的大国，业务量又非常大，国际知名的评级公司是否有能力承接?同时，它们对国内环境是否完全了解也存在问题，并且，它们的评级不会高出主权评级，而其主权评级如何也是经常令人置疑的。总的来说，为了保护投资者和加快债市的健康发展，较多地依靠国际性评级机构是别无办法的选择。

资产评估机构和评级公司也需要有足够时间的建设和成长才能承担起责任来。在中国，这类机构正在成长，但与其他新生机构类似，也存在滥竽充数的问题。

三、改革是艺术，也是博弈

由于宏观改革的综合性和难度，由于机构成长的时间特性，我们不可能对金融改革的成效设置过高的预期，包括资本回报率、新增不良资产比率、案件发生率等。即便我们下决心解决历史包袱等问题，仍要看到改革转轨的综合性、复杂性和长期性。不改革是没有出路的，而改革金融部门，应对其成本、难度、综合性和长期性有个正确的理解。

中国金融部门的改革需加速。当然，我们也不能设想改革会一步到位，今后还会遇到新问题、新困难、新障碍、新麻烦。机构成长是一个长期、艰巨的任务，而金融改革与机构成长是相互促进、互为条件的。正因为金融改革和机构成长花的时间长，就越需要我们早下手，否则，会更远才见效，其间要付出更高的代价。

作为管理当局，应当警惕金融改革决心不足和改革滞后的问题。特别是金融部门的改革需要花费大量的资源来解决历史包袱和存在的问题，其数字可能会大得惊人，因为它不比某一个产业部门，它带有全局性质。当改革本身可能会带来非议和风险时，往往会使决策部门更加犹豫。另一方面，在民族产业发展和国际化之间的选择，也往往让管理当局犹豫不决，比如，金融机构、会计师事务所、评估公司、评级机构的发展，是立足于发展国内机构，还是较大规模引入国际服务来参与竞争，还是在其间找一个合适的平衡点，往往不易决断，甚至出现反复。

改革需要加速前进，但实际操作中往往是“小步快跑”，不可能“一口吃个胖子”。即使是休克疗法，在机构成长方面也只能是小步前进。对此，需要时刻保持头脑清醒。

最后，改革是艺术，也是博弈。艺术，即需作出选择，要在改革、发展与稳定之间取得平衡。对机构成长而言，既不能太慢，也不可能太快，既不能拖经济的后退，也不可拔苗助长。要单项推进与综合配套相结合，综合改革的难度往往要大得多。以上谈到的对金融业影响较大的两项，退休保障是综合性、跨部门的改革，难度比较大，机构成长也是跨部门的改革。它们往往又是环环相扣，相互嵌套的，金融体系改革需要一个好的平衡和配套，哈萨克斯坦在这方面已作出的努力是突出的，值得我们认真研究。另一方面，改革也是博弈。改革中会出现不同的观点，不同阶段会有不同的理解，随着经济市场化的进程，社会中会出现不同的利益组别，各个利益组别会从自身出发发表不同的看法，发出不同的声音。此外，国际、国内关系交织在一起，还会出现错综复杂的局面。因此，要求改革作出更加平衡和有效的选择，不仅是一个正确掌握知识、经验、经济学和经济体制道理的问题，而更像一种博弈，需要研究博弈论来考虑推动改革的方略。