关于惠州市西枝江水系水质保护条例的解读

惠州首部地方性法规《惠州市西枝江水系水质保护条例(草案)》(以下简称“《条例》”)提交市人代会审议。条例引进国家环保部、水利部正在试点推行的河湖生态保护新举措“健康评估制度”成为法规创新亮点。它是指从物理形态、水文水资源、水质状况、生物状态和社会服务功能等方面查找存在问题及其原因，提出保护、整治、修复、管理的目标和对策。

《条例》的另一个亮点是，制订了邀请公众参与重要执法行动和重大事件调查，支持环境民事公益诉讼，举报破坏生态、懒政行为可获得奖励等规定，最大程度地保障了公众对西枝江保护和防治污染的知情权、参与权和监督权。

《条例》于6月1日正式实施。那么一起来看看关于《条例》的解读吧!

治什么?上游治山下游治水

市人大常委会副主任邓木林在作关于《条例》的说明时称，条例坚持“上游治山、下游治水”的理念进行制订。

“西枝江是东江第二大支流，也是我市重点经济发展区域和流域内群众生产生活的重要水源支撑，其水系水质保护对于东江水质保护和我市经济社会可持续发展均具有重要战略意义。”邓木林在作说明时称，多年来，惠州市高度重视西枝江水系水质保护，认真贯彻相关法律法规和政策，制定实施《西枝江水源水质保护管理规定》等规范性文件，水质保护工作取得了积极成效。但随着经济社会快速发展，西枝江水系水质保护面临严峻挑战，包括上游水源涵养林区域不够广、结构不合理，污染源(如畜禽养殖污染)管控力度有待加强，水质性缺水初现端倪，生态补偿机制不够完善等，现行上位法对于西枝江水系水质保护而言，尚缺乏具有地方特色和针对性、可操作性的规定，需要通过地方立法加大保护力度、增强保护实效。

记者看到，《条例》指出其适用于惠州西枝江流域的干流、支流、湖泊、水库、渠道等地表水体和地下水体水质保护。

在惠州，西枝江流经惠东县、惠阳区、惠城区后汇入东江，流域面积4120平方公里，流域内总人口119.4万人，保护西枝江，直接保护了惠州约1/4土地和人民的生产生活安全，间接受益的人数则更广。

谁来治?流域内各级政府及16个部门

根据《条例》，西枝江水系水质保护和治理主要涉及流域内各级政府及其16个部门，并明确了它们的职责。

建立联合防治协调机制

其中，流域内各级政府要制订水质保护目标，实行产业准入负面清单管理，对本行政区域的水环境质量负责。西枝江流域县级以上政府环保部门对本行政区域的水质保护工作实行统一监督管理，发展改革、水务、林业等15个部门负有环保监督管理职责。

环境的保护和治理最忌多职能部门交叉管理，那将导致大家都来管，谁也管不好。《条例》对此进行了清晰规定，一是要求流域内县区以上政府应建立联合防治协调机制，协调执法和管理，督查水质保护目标完成情况和部门职责履行情况;二是上述政府内负责环保监督管理职责的部门发现了不属于本部门管辖的违法行为，要立即通报或移交管辖权部门，而交接的部门要在依法处理完毕后5个工作日内通报或向移送部门反馈。

保护和治理纳入政府部门考核范围

如何监督相关政府部门落实措施?《条例》提出，要通过考核来加强对各级政府及其有关部门履行职责的监督，条例规定水质保护目标完成情况、交接断面水质达标和改善情况要纳入考核范围和内容。县级以上政府每年向同级人大常委会报告水环境状况和水环境保护目标完成情况。

其中，关于区域“交接水质”条款规定，西枝江干流、主要支流跨县级行政区域河流交接断面的水质应当达到省划定的水环境功能区水质控制目标。水质达标或者改善情况由市人民政府环境保护主管部门定期向社会公布。

怎么治?从严从重处罚违法行为

“为了提高上游地区保护生态环境的积极性，条例把流域生态保护补偿作为最重要的制度设计，规定建立生态保护补偿制度，设立生态保护补偿专项资金，对因承担生态保护责任而使经济社会发展受到限制的上游地区相关组织和个人给予适当补偿。”邓木林说。

实行生态保护补偿制度

与此同时，为了引导社会力量参与生态环境保护，《条例》还规定市政府可以发起设立或者鼓励公民、法人和其他组织依法设立西枝江流域生态保护社会基金。

除了生态保护补偿制度和健康评估制度外，《条例》提出，从森林管护、生态公益林、饮用水水源保护、农业面源污染防治、畜禽养殖污染防治、工业水污染防治、城镇水污染防治、固体废弃物污染防治、第三方治理等方面提出了具体而详细的生态保护和污染防治举措和要求，

比如流域内县级以上政府要划定畜禽养殖禁养区并向社会公布。在森林管护方面，提出鼓励种植涵养水源和保持水土功能强、寿命长、抗性强、生长快的乡土阔叶树种，禁止种植不利于水源涵养、水土保持和水质保护的外来速生用材树种纯林。现有桉树等外来速生用材树种纯林，由市政府制订规划，逐步实施林分林相改造，恢复为地带性常绿阔叶林。而农业面源污染防治方面，禁止在西枝江流域使用高毒、高残留农药。

信息公开并接受公众监督

在信息公开方面，《条例》要求，西枝江水环境质量、环境监测、突发环境事件等信息要用便于公众知晓的方式公开，水质达标或者改善情况由市人民政府环境保护主管部门定期向社会公布。

另外，相关部门可邀请公民、法人或其他组织参与西枝江水系水质保护重要执法行动和重大事件调查，公众可举报污染西枝江水质等破坏生态环境行为，以及相关部门不依法履行职责的懒政行为，并明确，部门在核查处理完举报后5个工作日内要回复举报人，并对举报人的相关信息予以保密，举报事项核查属实，应给予举报人奖励。

《条例》还鼓励有关机关和组织通过提供法律咨询、法律援助、提交书面意见、协助调查取证等方式支持有关组织依法提起环境民事公益诉讼。

污染西枝江最高罚款50万元

在法律责任章节里，《条例》详细列出了监管主体、违法种植速生林、违法使用农药、第三方治理等9种法律责任，最高罚款为50万元。而监管部门对发现的环境违法行为不予查处或者对环境违法行为进行包庇，环境保护工作考核不合格、篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据等七种行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

邓木林在作说明时称，在设定法律责任时，在上位法规定的法律责任幅度内，按照“就高不就低”的原则，坚持从严从重处罚。同时，充分考虑违法的具体情形和执法实际，明确执法主体及其权限，适当区分不同违法情形，缩小行政处罚自由裁量权幅度，量化处罚标准，确保法律责任设置的合法性、科学性。