养老保险统筹或将拿方案整体顶层设计尚存难题

由人社部牵头制定的养老保险顶层设计整体方案，正面临诸多难题。

1月14日，国务院发布“关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定”，“双轨制”改革初见成效。但经济观察报了解到，养老保险顶层设计的其他方案，比如养老金全国统筹、社保资金投资运营以及延迟退休政策等，仍在进行当中。其中，制定养老金统筹方案的难度最大。

按照人社部原来的计划，养老金顶层设计整套方案要在出台。人社部部长尹蔚民在当年年底参与全国人大的质询时表示，设计养老金全国统筹、投资运营等方案，需要解决很多矛盾和难点，很难找准其中最佳利益平衡点，人社部将争取在完成该方案的设计。

经济观察报获悉，对全国统筹方案，目前人社部方面的总体思路是，统一确定养老金缴费的基数和费率，归集中央统筹基金，同时增加和利用好中央财政补助资金;进一步统一全国的养老金待遇确定和调整的政策，以便进行省际之间养老基金余缺的调剂;另外，在确保全国统筹的前提下，还允许省级地区有一定的费率和待遇调整浮动幅度，以此来调动中央和地方两方面的积极性。

统筹难题

据悉，人社部、财政部等方面认为，在目前尚未出台的养老金设计方案中，制定养老金统筹方案的难度最大，而要真正实现养老金全国统筹，涉及的矛盾和问题很多，解决的难度也很大。

一位人社部专家告诉经济观察报，在去年12月下旬召开的十二届全国人大常委会第十二次会议上，曾围绕养老金顶层设计举行了一场专题询问。期间，参会代表们讨论最多的就是，养老金全国统筹中的一系列问题。

人社部部长尹蔚民参加了这次养老金顶层设计专题询问。对于养老金全国统筹，尹蔚民表示，“确实是一个非常复杂的问题。”现在各区域之间，主要存在养老基金结余不平衡、养老人口赡养比例不平衡问题。而在这样的背景下设计全国统筹方案，就很难处理好中央与地方的关系、地方区域之间的关系。

对于尹蔚民提出的养老金失衡、养老人口赡养失衡问题，上述人社部专家认为，其背后都有着深刻的历史背景。比如，从现在养老金缴费在职职工与退休职工的比值来看，广东高达9：1，辽宁是2.15:1，吉林1.69：1、黑龙江只有1.52：1，而造成这一问题的根源，是在过去的经济发展中，黑吉辽的很多青壮年劳力都到广东等沿海省市打工，在当地既要纳税，还有缴纳社保费用，但基本上都享受不到养老金待遇。黑吉辽东三省财政为此所承受的养老压力，也就明显要比广东大。

按照人社部掌握的数据，东部与中西部省(市、区)之间的养老金结余差距悬殊，东部地区合计起来能占到全国养老金结余的一半以上;而中西部地区却基本都是靠中央财政转移支付。下一步推进养老金全国统筹，有可能会出现用东部赢余的养老金来弥补处于亏空状态的中西部和东北地区，这势必会引发东部地区的不满。

中国人民大学公共管理学院教授李珍表示，早在1997年，基本养老保险制度推广之时，人社部就要求尽早实现养老金省级统筹，但目前为止，只有北京、上海、天津、重庆、陕西、等7个省(市、区)实现了养老金省级统收统支，其它基本都是停留在县(市)级统筹阶段。养老金统筹推进缓慢的原因，就是由于县(市)级政府，对于社保事权的上移，基本都是采取消极的态度。要实现养老金全国统筹，必然会有部分养老基金结余较多的省(市、区)不愿意上交权力，这也会对提高养老金统筹层次形成较大阻力。

财政部部长楼继伟也参加了本次养老金顶层设计专题询问会。他表示，在设计养老金全国统筹中，会涉及到统一确定缴费的基数和费率的问题，现在企业普遍反映，养老金缴费率太高，企业负担沉重，但财政部方面考虑的是，本来全国养老金缺口越来越大，如果降低养老金缴费基数，国家财政负担的压力就会更大，这也是养老金全国统筹需要面临的一大难题。所以在设计养老金全国统筹方案时，就需要首先在养老金缴费政策上进行改革，让参加养老保险缴费者充分享受多缴多得的好处。

上述人社部专家表示，目前人社部方面的总体思路已经确定，其中在确保全国统筹的前提下，允许省级地区有一定的费率和待遇调整浮动幅度，以此来调动中央和地方两方面的积极性。

投资策略

养老金全国统筹只是顶层设计的内容之一，养老金的投资运营、延迟退休等问题，也是在养老金顶层设计专题询问会上的一些重要议题。

对于养老金的投资运营，经济观察报了解到，底，人社部、财政部等方面对养老金的投资方向、投资原则就已基本确定，即在较长的时期内，养老金是以投资农业、工业、交通通信业、商业服务业等在内的实体经济为主，而不会投向风险很高的股票、房地产等市场;其外，为确保“基金安全和保值增值”，养老金投资要先搞试点，并且极有可能是，先对城乡居民养老金投资进行试点。

在制定养老金投资运营方案中，目前存在的主要难题是，人社部与财政部等相关部门之间，中央与地方之间，对于养老金是由全国统一投资运营，还是由各省分散投资运营，还没有达成一致。

前述人社部专家分析表示，现在全国养老金还没有实现省级统筹，有的还在县(市)级政府，如果允许各省分散投资，则遇到的风险会比较大，而且各省养老基金结余规模也不同，这方面人社部等方面还在进一步深入研究。

目前在国家层面上，是由全国社保基金理事会尝试对全国社会保险基金投资运营，其掌控的养老基金，主要是中央财政的投入，大约已超1万亿元，下一步如果实施全国统一投资运营的策略，由各省汇集起来的养老金数额将会非常庞大，人社部等方面的设想是，来自地方的养老金有80%以上都属于企业和个人缴费，是老百姓的“养命钱”，所以这就考虑到，是否由中央再成立新的养老金投资机构，来对这部分养老金进行投资运营，以确保投资的绝对安全。

对于很多人关注的延迟退休，大致的情况是，人社部等方面也基本明确了改革方向，大致的情况是，采取小步慢走的方式，先从提高女性退休年龄着手，再逐步缓慢地延长男女退休年龄。其外，延迟退休方案出台后，还会有几年的缓冲期，然后才进入正式实施阶段。

目前官方对于延迟退休尚未确定的是，退休年龄是推迟到63岁还是65岁，此外还有实施延迟退休的具体时间、配套措施以及监督实施的问题等。