南京市事业单位分类改革情况探究

　　事业单位改革是继国有企业改革之后，我国经济社会领域中又一个重要改革，对建立和完善*起着十分关键的作用。自党的十六大以来，尤其是党的十六届五中全会将事业单位改革纳入到行政管理体制改革的范畴，明确提出“分类推进事业单位改革”的指导意见，事业单位改革才真正提到重要的议程上来，引起了社会各界的关注。

一、事业单位改革的总体情况

　　我市现有市属事业单位614家，广泛分布于我市科、教、文、卫、体等各项社会事业服务领域。我市的事业单位改革可以追溯到80年代：1986年从我市被列为全国科教体制改革的试点城市，就开始对所属的机构进行了人事、分配、内部管理三项制度改革，较好促进了科技成果向现实生产力的转化。1998年我市又着手对经济鉴证类的事业单位进行脱钩改制，从体制上保证了中介机构依法、独立、公正的发挥作用。2001我市大力推进“三医联动”(医疗卫生、医疗保险、药品流通)改革，探索从根本上解决老百姓 “看病难”、“看病贵”的问题。近几年来，市委、市政府一直高度重视事业单位的改革与发展工作，积极探索和研究新的事业单位管理体制和运行机制，改革的工作思路不断明晰，工作措施不断完善，改革的领域也不断地扩大，并取得了显著成效。

　　一是行政执法体制改革迈出了坚实的一步。经国务院有关部门批准，2002年9月我市开始实行城市管理相对集中行政处罚权的改革，依据《行政许可法》，成立了南京市城市管理行政执法局，将市容、市政、园林、规划、工商、公安等6个部门的部分处罚职能相对集中，推进单一行政执法体制向综合执法体制转变，进一步提高了执法水平和执法效率。

　　二是社会事业领域进行了积极有效地探索。科技方面：全市“产、学、研”一体化、紧密化进程不断加快，应用开发性的科研机构改制工作已经结束，科技创新体制建设取得了可喜成绩，建立各类科技企业孵化器、大学科技园23家，在孵企业1600家。教育方面：初步探索了教育投融资体制改革，鼓励和支持民办教育发展，进一步促进办学多元化。卫生方面：按照“上移、下沉、转行、改制”的改革思路，组建了鼓楼医院集团，积极推行药房托管试点，全市二级医院全部实行药房托管，9家三级医院也开始进行药房托管。文化宣传方面：分别组建了以授权经营为主要特点的报业集团和广电集团。文化系统还通过招商、出让冠名权等方式，吸纳社会资本做大做强文化产业，先后推出9家文化单位，改革举措创全国之先。

　　三是社会公益类的事业单位改革工作开始启动。①市政养护事业单位的改革工作正在积极推进。目前市、区两级31家市政养护事业单位已有12家完成改制任务，改制涉及职工7000余人，资产8亿多元。市区两级都组建了市政设施综合养护管理机构，承担起市政设施综合管理工作，管理和养护体制已彻底分离。②水利工程管理体制改革工作已全部完成。全市43家水管单位按照省市有关水利工程管理体制改革的要求，完成了定性定编、经费测算、管养分开和内部改革工作，通过改革，理顺了体制，明晰了职能，激活了内部机制，初步建立了与*相适应新的水利管理体制。

　　四是生产经营类事业单位改革取得了阶段性成果。2003年我市重点推进生产经营类事业单位改革，纳入改制范围的146家生产经营类事业单位目前已全面完成改制工作。此次改制共涉及改制职工近2万人。这是真正触及事业单位产权和事业单位职工身份的改革，是我市对事业单位真正意义上的“伤筋动骨”的改革，也是历史上力度最大、涉及范围最广的一次。

二、市属经营性事业单位改革的基本情况和主要做法

　　1、基本情况

　　我市经营性事业单位改革是与新一轮国有企业改革同步进行的，在推进改革中我市始终坚持“两个战略”，“三个确保”的指导思想，即：坚持实施国有资本有序进退战略和坚持实施投资主体多元化战略，确保南京经济可持续发展，确保国有资产保值增值，确保职工合法权益得到保障。改革的基本目标是改制转企，实现“五个到位”：整体改制一步到位，国有资本调整到位，职工身份转换到位，社会保险落实到位，债权债务处理到位。通过改革，真正使其成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。通过三年多的努力，列入改制名单的146家经营性事业单位全部完成改制任务，其中直接注销40家，实行关闭26家，改制转企80家。实现产权转让收入2.37亿元。此次改制共涉及在职职工近万人，已退休职工5800余人(含提前退休职工2600人)。

　　2、主要做法

　　在改革实践中，我市坚决按照中央和省委、省政府有关事业单位改革的部署和政策，结合南京实际情况，不断探索、不断规范、不断完善。

　　一是制定完善政策，强化改制指导。市政府先后出台了50多个规范性文件，如宁政发[2002]296号《南京市市属经营性事业单位改制转企试行意见》、宁政办发[2003]73号《南京市市属经营性事业单位改制转企实施办法》、及宁国资办[2003]32号文、宁国土资[2003]297号和宁劳社就[2003]20号文等等，重点加强对改制单位的财产清查、审计评估、离任审计、资产处置、职工安置、债权债务处理等方面的工作，规范审批程序、操作步骤和产权交易行为。逐步形成了一套相对完整的规范经营性事业单位改制的政策体系。

　　二是严格操作程序坚持规范运作。在改制过程中，我们重点严把五关：严把方案制定和审批关。明确规定改制方案必须经职代会或职工大会审议，职工安置方案必须经职代会或职工大会审议通过，所有改制方案都要由市国资、劳动、人事、财政等多个综合部门集体审核把关。对总资产超3亿元的单位，改制预案还要经市经济体制改革领导小组论证审定，并报市长办公会审批。严把资产审计评估关。针对改制事业单位审计评估的特殊性和出现的新情况、新问题，我市明确规定改制单位的评估与审计由授权经营主体或主管部门聘请具有资质的中介机构进行，评估与审计原则上不得由同一家中介机构进行，其评估结果必须进行内部公示，接受职工监督。对改制单位的有无无形资产，由中介机构独立发表意见，并在评估报告中予以确认。对资产规模超亿元的项目，还要经过专家会审。严把不良资产核销关。对改制中清查出的不良资产，均由单位行政、纪检、财务、技术等相关负责人签字认定，承担相应责任;中介机构应对改制单位申报的不良资产出具专项审核报告，发表审计意见;核销资产一律进行内部公示;主管部门和产权单位领导班子对不良资产核销形成集体决议;核销的不良资产实行帐销案存，区别情况，分类管理，处置收入收为国有。严把产权交易关。为规范全市产权交易行为，我市对产权交易的方式和程序、信息披露的内容、时间和期限、付款方式和期限、产权交割程序等均做了相应具体的规定。明确本市国有资产产权交易必须在南京产权交易中心进行;产权交易信息采用实名制发布;选择受让方采取集体评审，综合评定以及产权交易中心参与评审并独立发表意见的方式。通过一系列措施，保证了国有产权转让全面进场、公开交易、规范操作、有序流转。严把监督验收关。我市专门成立了检查监督机构，市纪检监察部门全过程介入，对改制工作进行全面监督，发现问题，严肃查处。对改制后的企业及时组织检查验收，做到“五查”、“五看”：一查规范运作情况，看改制程序是否合规;二查资产处置情况，看国有资产是否流失;三查资本金到位情况，看资本来源是否合法;四查企业职工分流安置方案执行情况，看是否符合相关政策规定;五查债权债务接转情况，看企业债权债务是否落实。通过监督验收，进一步巩固了改革成果，保证了企业健康、稳定发展。

　　三是以人为本，切实维护职工的合法权益。在事业单位改制转企中，对老人采取了一些特殊的政策。明确改制前已经退休的人员，其退休费的标准不变。对2002年12月31日前工作年限满30年，或男年满55周岁、女年满50周岁，且工作年限满20的人员，可办理离岗退养或提前退休，较好地保护了这部分老人的利益。对年龄偏大、连续工龄满25年不满30年的职工由改制后的新企业进行托管起来，不得解除劳动关系。对再就业有困难的特殊职工，要由改制后的新企业按政策规定妥善安置。对自愿解除劳动关系的职工和劳动合同到期不再重新签订劳动合同的职工，其安置费或经济补偿金要以现金支付，并清偿所欠的工资、医疗费等。对重新签订劳动合同的，除职工本人要求签订三年以下期限的，劳动合同期限不得少于三年。改制事业单位职工优先进医保统筹。通过这些措施，切实依法维护了职工的切身利益。

三、事业单位改革的初步成效和基本估价

　　近几年来我市事业单位改革，尤其是市属经营性事业单位的改革，从总体上看，改革的方向是正确的，操作是规范的，改革的总体效果也是好的，实现了多方共赢。一是一批定位不准的事业单位，通过产权制度改革，从原有的事业体制退出，有利于这些单位在新体制、新机制下取得更好的发展。二是通过国有资本的有序退出，资本结构得到进一步优化。同时，改制单位以现有的存量资产吸引、带动了更多各类外来的资本和资源，形成了多元化市场主体的竞争格局，壮大了改制后企业的资本实力，为改制后企业的发展提供了新的机遇和环境。。三是经营性事业单位实施产权制度改革，使原事业单位的劳动人事关系真正得到彻底转换，理顺了职工的劳动关系，打破了传统意义上的“人事管理体制”，“职工能进能出，收入能高能低”的市场化用工制度和分配制度基本确立,增强了单位的活力。四是社会事业领域的公益性事业单位通过改革，创新了管理体制，激活了内部机制，广大职工的凝聚力和工作责任心得到了明显增强，工作水平和工作效能都有了明显提高，进一步促进了各项社会事业又好又快的发展。

　　实践证明一大批市属经营性事业单位通过改制转企，成为社会化、市场化的独立法人以后，激发出强大的发展动力。南京市城镇开发总公司改制后，通过成功引进战略投资者上海绿地集团，及时调整经营战略，贯彻新的经营理念，目前已进入中国房地产企业200强，04年至06年上缴税收2.5亿元。南京云锦研究所改制后自身发展动力增强，制定了振兴云锦的规划，云锦手工织造工艺正在申报世界非物质文化遗产，2006年云锦研究所被国家商务部认定为首批“中华老字号”企业，云锦已成为当今南京的一张亮丽“名片”。一大批公益性事业单位通过整合资源、理顺体制、内部改革，焕发出了生机和活力，有助于政事分开，实现资源的优化配置;有助于人才的合理流动，实现单位用人，社会管人;有助于完善财政投入机制，变“以钱养人”，为“以钱办事”，进一步提高了财政经费的使用效益。随着我市经济体制改革的不断深化和各项制度的进一步完善，我市事业单位改革的效应将会进一步显现。