国企分类改革指导意见内容解读

年终岁尾，国企分类改革大幕开启。

12月29日，国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(下称《意见》)明确，国企根据主营业务和核心业务范围划分为商业类和公益类，在推进改革、促进发展、实施监管、定责考核四个方面分类施策。

超过15万家国有企业，即将迎来史上第一次“对号入座”。

《意见》将国有企业划分为“商业类国有企业”与“公益类国有企业”，而“商业类国有企业”又被划分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业。

无论是商业类国有企业，抑或公益类国有企业，《意见》明确定调，他们作为独立的市场主体，经营机制必须适应市场经济要求。

新一轮国企改革迎起点，竞争领域“国有”色彩将逐渐淡化

国务院国资委有关负责人在接受采访时表示，商业类和公益类国有企业主要有以下不同：

一是发展目标有所不同。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标;二是企业运行方式有所不同。商业类国有企业必须按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，在竞争中实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业在运营管理中要引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力，必要的产品或服务价格可以由政府调控。

此外，二者在分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核等方面存在一定差异。

国企功能界定分类被舆论视作此轮国有企业改革的逻辑起点，也被定义为发展混合所有制经济、组建国资经营公司和国资运营公司、完善国资监管体制等多项改革的前置性措施。在9月份中共中央、国务院印发的关于深化国有企业改革的指导意见中，“划分国有企业不同类别”就被放在突出位置。此次《意见》的发布，也被视为国企改革顶层设计出台后，在执行层面的一次细化。

中国企业改革与发展研究会副会长李锦认为，分类是国企改革的重大突破，是整个国企改革的前提和基础，决定着改革全局。在界定国企功能和分类的基础上，国有经济结构战略性调整将进一步推进。

《意见》释放的突出信号是在竞争领域，“国有”色彩将逐渐淡化。“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股，加大改制上市力度，着力推进整体上市”。

中信建投证券分析师于海宁对《中国经济周刊》记者表示，《意见》出台标志着国企改革正式进入实操阶段，商业类国有企业集团整体上市会是国企改革方向，“大集团、小公司”模式受到青睐。

“简单的参股往往以失败告终，我们都经历过。”中国一拖集团董事长赵剡水告诉《中国经济周刊》记者，“我个人认为除了上市，目前可能还真没有什么好的渠道，上市是一个很好的混合制。”

在赵剡水看来，分类改革启动后商业类国有企业一定要去行政化。“包括国企领导的身份问题、进出问题、薪酬待遇，一定要走市场化，‘政’和‘商’分得干干净净清清楚楚。”

资深财经评论员马红漫也有同感，他认为行政之手应当减少对商业领域不必要的干预。“取消地方性与行业性红头文件，尽早拆除在石化等领域设置的准入樊篱，以统一的竞争规则鼓励民营资本全面参与进来并凭借自身专长‘跑马圈地’，与国有资本间形成良性竞争，通过优胜劣汰机制激发市场活力。”

分类触及利益调整

如何分类一直是国企改革中备受关注的央企颇为关心的命题。早在5月，某电信行业央企内部人士就曾告诉记者，关于央企功能界定分类问题，他们和国资委保持着密切沟通，“划入哪一类央企，直接关系着企业今后发展的路线图。”

中国会计学会常务理事高永岗有多年央企总会计师的履职经验，在他看来，如何确定一个央企的分类会是一个复杂问题。“国有企业普遍兼具‘盈利性使命’和‘公益性使命’，只是程度不同而已。中央企业更具有复杂性。”高永岗对《中国经济周刊》记者表示。

通过主业确定分类，决策层早有行动。此前国资委曾多次要求央企明晰主业，并在电力、铁路等多个行业力推央企主业、辅业分离，也曾多次督促央企退出房地产业。

在国有经济比重较大的能源行业，无论是电力行业中的两大电网、五大发电集团，还是油气行业中的“三桶油”，很多央企都很难被简单归入公益类或商业类。以国家电网为例，除了拥有与供电等公共服务相关的子公司外，其下属还有许继电气、平高电气等一系列制造业企业，同时还有资产庞大的金融、房地产板块甚至是文化体育产业。

“能源作为商品，应当由市场对能源资源配置起决定性作用，从这个意义上讲，能源企业应当划归商业类。”中国国际经济交流中心特邀研究员范必认为，“但现在国有电网企业、油气企业又负有能源普遍服务职责，如满足弱势群体用能需求、为农业生产提供低价电低价油等，这些业务具有一定的公益性。电网企业和油气企业将商业性业务与公益性业务混在一起，内部形成了交叉补贴，无论将他们归为商业类还是公益类都不够准确。”

范必认为，分类的前提要相应调整政府职能，将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。政府与能源企业的关系应当是政府购买服务，而不是通过能源企业内部的交叉补贴完成。“在能源企业剥离公共服务职能后，能源企业才能真正定义为商业类企业。”

高永岗表示：“(分类)每一个企业都会有具体问题，当然最简单的办法就是按照销售收入的分类比重进行界定划分。”

按照谁出资谁分类的原则，国资委如何将106家央企“对号入座”，直接触及利益调整，实施起来并非易事。

央企考核应聚焦“管资本”

对国资委而言，分类进行业绩考核将是国资监管的重要手段。“按照不同的类型制定不同的考核标准，资源与分配就会进行重新调整。”国资委有关负责人对记者表示。

在12月28日举行的中央企业负责人经营业绩考核工作会议上，国资委副主任张喜武明确指出，要积极推进分类考核，充分发挥业绩考核在实现经济效益与社会效益相统一方面的促进作用。

张喜武的表态在《意见》中找到了注脚。“有关方面在研究制定国有企业业绩考核、领导人员管理、工资收入分配制度改革等具体方案时，要根据国有企业功能界定与分类，提出有针对性、差异化的政策措施。”

关于央企的业绩考核指标，国资委曾在发布《关于以经济增加值加强中央企业价值管理的指导意见》，提出将经济增加值作为央企主要考核指标，并逐步提高其权重。

“经济增加值”是指企业税后净利润与全部资本成本之间的差额，能比较准确地反映企业在一定时间内为股东创造的价值，更加重视资金的使用效率以及资本回报率。国资委自2010年起对央企全面实行经济增加值考核，用以整治央企当时普遍存在的投资冲动和不重视资本成本的顽疾。

张喜武在央企负责人经营业绩考核工作会上强调，进一步完善业绩考核体系，力争中央企业经济效益实现恢复性增长、第五任(编者注：从2004年起，每3年为一个考核任期，起将进入第五任期)期实现平稳增长。业绩考核体系如何“完善”?张喜武提及的药方是“抓紧建立对标考核长效机制、经济增加值分析监测体系、科技创新考核指标体系、特殊事项清单管理制度。”

对106家央企而言，分类改革之后，考核将是他们最看重的“指挥棒”。某央企财务部门人士对《中国经济周刊》记者表示：“考核结果直接关系着领导的前途，员工的‘钱途’。”

高永岗告诉记者，考核指标越具体、越个性化，不合理的因素可能会越多。所以考核指标应该力求简单、力求简化、聚焦，关键点要统一到“管资本”的核心上来。“资本的自然属性是逐利、保值增值，是赚钱。因此不要把考核指标偏离管资本的基本点。”

分类施策情况

改革

商业类国企加大公司制股份制改革力度，积极引入其他资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股。

公益类国企可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以鼓励非国有企业参与经营。

发展

商业类国企加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。

公益类国企加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围，加强主业管理，重点在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。

监管

商业类国企重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全，防止国有资产流失。

公益类国企重点监管提供公共产品、公共服务的质量和效率，需接受社会监督。

考核

商业类国企制定差异化考核标准，其中充分竞争行业和领域主要考核经营业绩、国有资产保值增值和竞争力。

公益类国企重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，考核中要引入社会评价