改组公积金管理中心为政策性银行 可行吗？

　　最近，有媒体报道，将公积金中心改组备受关注。报道称，建议将各地公积金改组成政策性住房银行，发挥公积金政策性住房金融的作用。但是，在利率市场化、期限错配风险加剧和商业银行市场化改革的背景下，商业银行房贷紧缩将是趋势性的。而城镇化加速，包括新增和住房更新在内的住房需求继续增长，这些都亟待通过职能重定来改组住房公积金中心为政策性住房银行。

　　住房公积金中心可以改组为政策性住房银行吗?笔者认为，并没有可行性。

　　首先，从形式上看，性质不同。公积金管理中心是公积金的托管单位，具有委托管理，一切业务只不过是代理性质，无经营权利，而改组为政策性住房银行就是转化经营性企业，不论利润多少或采取微利形式，将公积金作为经营性对象，都改变了公积金托管属性。

　　其次，从内容上看，缴存人直接成为风险主体。公积金本是为在职职工解决住房困难的买房资金，包括公积金增值收益都是私人财产，如将公积金中心改组为政策性住房银行，公积金将直接面对市场，广大缴存人缴存的公积金就成为风险的主体，一旦市场发生风险，直接损害缴存人的利益。

　　所以，提出公积金管理中心改组成政策性住房银行，出发点是好的，但运用不当的话，会导致地方政府借城镇化建设的名义，想动用庞大的公积金来作为发展资金。

　　事实上，不论公积金还是公积金增值收益，地方政府的手一直在“乱摸”。下半年以来，住房公积金管理更是陆续曝出丑闻。

　　一直备受诟病的住房公积金，自从中国1991年建立该制度20多年来，仅靠一套国务院(《住房公积金管理条例》下称《管理条例》)行政法规来支撑和管理，但在监管上一直未脱“计划时代”陋习管理模式，已无法遏制由广大缴存人的公积金以及所产生的增值收益，被地方政府和个人挪用的乱象。

　　最为广大缴存人不满的是，国务院修订后的《管理条例》明确定义，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。住房公积金只用于职工购房、建造、翻建、大修自住房，任何单位和个人不得挪作他用。严格地说，公积金和增值收益都是缴存人的资金和财产。而现在法律法规一直被践踏，屡屡发生公积金被挪用，用于地方性保障房建设，侵占缴存人的利益。人们不禁要问：这征得过广大缴存人的同意吗?地方政府和管理部门有何理由动用我们的私人财产?

　　发展社会保障房建设本无可非议，不过，这是政府的一项公益事业，应纳入政府每年财政预算，由政府财政出资解决。住房公积金本与保障房建设并无关系，国家起初建立在职职工公积金制的宗旨是，有助于工薪阶层转变住房分配机制，将住房的实物福利分配通过住房公积金的形式转变为货币工资分配，说穿了就是减轻缴存人买房压力的一种制度或机制。要说有关系，也仅仅与缴存者需要保障房的人有关系。用目前保障房的概念来诠释公积金制度，把私人公积金所产生增值收益挪用于保障房建设，实质上是用中低收入群体所出的钱，来解决低收入住房困难，侵占了大部分缴存人的利益，这显然有失公平，也无法律依据。

　　对于缺乏法制化管理的公积金，住建部曾在放出消息称，会同其他部门下地方听取意见，并通过进一步修改准备重新出台新《管理条例》，但时间将近两年了，还处在“只听楼梯响，不见人下来”的过程中，远远不见新《管理条例》的踪影。其实，公积金既不立法，也不出台新的《管理条例》，人们不难看出，以规避法律私人属性，让公积金的主权和主体模糊化，将增值收益也逐步趋向“国有化”。

　　众所周知，中国是通过借鉴别国的经验引进公积金制度的，但是别国是在立法的基础上建立起来的一套制度和机制。从别国立法本意看，就是依法管理，在专门的法制环境下，实行产权利益关系清晰，杜绝一切侵占、挪用、损害主体的不法行为。

　　比如，新加坡公积金管理制度，属于社会保险，由国家强制实施个人储蓄的中央公积金制度。通过立法，在原有储蓄计划的基础上，由养老保险、购买住房、医疗、教育和投资增值等多个方面构成，一切依法律程序运行。

　　所以，中国公积金制度当前需要彻底改革，改革的关键是立法，需要从法律层面上回归公积金的主权和主体的本来属性，来保护每个缴存百姓的资金和财产的权利。对于已被挪用的公积金包括增值收益，应予以返还公积金资金池，并依照法律将公积金增值收益向全体缴存人实行按份额进行分配。

　　公积金是为在职职工解决住房的买房资金，已被广大缴存的百姓视之为第二大生活保障资金，直接攸关广大民生。笔者不反对公积金管理中心行政体制改革，但在公积金还未立法的情况下，盲目提出改组住房公积金管理中心为政策性住房银行，想用“中国公积金发挥政策性住房金融作用”方式来改变原本属性，这是在向地方政府的一种“献媚”，也是对广大缴存百姓财产权的藐视。

　　中共十八届三中全会提出了建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政等理念，而且国务院总理*也指出，在经济运行中，应砍断政府乱摸的手。为此，笔者建议全国人大议案对住房公积金管理实行立法，制订一部公积金法，通过法律进一步明确和细化公积金的性质、用途、范围和增值收益归属等，从根本上切断地方政府乱摸的手，对广大百姓缴存的钱不再存有幻想，从而使住房公积金纳入真正的法制轨道。瞿勇敏(作者为建设银行上海市分行职员)