国企改革方案指导意见解读

中全会以来，关于新一轮国企改革的顶层设计方案酝酿近两年时间，终于出炉。

多方博弈酝酿两年才出台

2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“积极发展混合所有制经济”。

从今年年初开始，“国企改革顶层设计方案即将出台”的消息多次传出，但直到今日才落定。其间，多位消息人士都曾告诉新京报记者，因为国企改革涉及的利益面太广，才导致总方案迟迟没有出台。

特别是此次《指导意见》首先提出的分类改革，国资问题研究专家、中国企业研究院首席研究员李锦就曾对记者表示，如果分类，竞争型的央企一旦放开，民营企业进来分蛋糕，曾经国企享受的垄断好处就没有了，所以肯定不愿意。李锦认为，改革就是利益调整，因此推动起来也更加艰难。

分类推动改革发展混合所有制

《指导意见》提出，国有企业属于全民所有。必须以经济建设为中心，坚持问题导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业。

《指导意见》从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

《指导意见》指出，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。形成更加符合我国基本经济制度和*发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

此外，就在顶层设计艰难孕育的过程中，在十八届三中全会开幕，到如今将近两年的时间里。多省份和央企都已经先行先试。据新京报记者统计，在顶层设计之前，已经有超过20个省份出台国企改革相关文件，中石化、中石油等巨型央企以及去年国资委试点的六家央企等，都已经提前试水。

亮点1国企分类

分商业和公益类进行监管考核

在昨日公布的《指导意见》中，国企分类被放在了首要位置加以强调。而在十八届三中全会后，关于国企分类的讨论日趋激烈。今年两会，国务院总理*就提出了分类改革。

据李锦此前对新京报记者介绍，分类是改革的基础，这并不是第一次在国资改革顶层设计中讨论分类问题。但是直到此次，才进行了商业类和公益类的正式分类。李锦认为，新一轮国企改革中的分类当属重大突破。

《指导意见》提出，为提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

其中，商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

值得注意的是，如何进行类别划分的权利，属于出资人。《指导意见》提出，按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。

对于国企分类，国资改革专家、上海天强管理顾问公司总经理祝波善认为，国企分类非常重要，这将为未来后续的国企改革和监管奠定前提。这次文件回避了垄断这一表述，原来那些垄断性国企中的竞争类业务就是未来的改革目标和任务，也就是说要实现资产剥离。

比如说，中石油的加油站、炼油业务就要走向市场化竞争，石油开采仍将继续保持既有地位。国家电网的电网输送业务继续保持，配电业务将实现竞争化，这一点早在2002年就提出来了，但一直没有推进。

中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军表示，对国有企业的分类是这次改革的一个亮点，同时对类别的界定也决定了本次改革的力度。

刘胜军认为，按照文件思路，商业类企业对应的是充分竞争领域，充分竞争领域到底有多大决定了本次改革的力度。在刘胜军看来，按照国际惯例，90%以上的领域都是充分竞争领域，国有企业可以放弃控股权。英国并未在电信、铁路、石油、航空等领域实行国有化。除了自然垄断行业，绝大多数可以通过市场竞争。

【难点】

如何判断企业属商业还是公益类?

目前，具体应该如何分类的方法还没有公布。如何判断一个国有企业属于商业类还是公益类?

据民生证券宏观研究团队研究，目前至少已有22个省市出台了国企改革方案，其中有19个省市明确了国企分类方法，可根据类别数分为三分法与二分法。

北京、上海、宁夏等17省市采取三分法分类。其中16省市将国企分类为功能类、公益类/公共服务类和竞争类。功能类企业包括政府投融资平台或国有投资运营公司以及重要资源开发、重大基础设施建设领域的企业，承担政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，如保障性住房建设投资中心。

公益类/公共服务类企业提供公共产品和服务保障城市运行，包括城市供水供气、公交、市政建设等国有企业。竞争类国企则以市场为导向，追求利润最大化。宁夏则在国企分类中将竞争类国企划分为盈利性国企。广东和四川两省采取二分法，广东将国企划分为准公共性企业和竞争性企业，四川“国有企业原则上分为功能性、竞争性两种类型。”

亮点2股权改革

混合所有制改革不设时间表

针对国有企业存在的制约不足的问题，《指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。

《指导意见》指出发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股，提出试点先行，健全审核程序，规范操作流程，严禁暗箱操作，防止利益输送。

对此，民生证券宏观研究员朱振鑫表示，混改方面，与十八届三中全会“积极发展”的提法相比有所弱化，未来将更加谨慎，主要是强调混合所有制不等于私有化，而是为做强做优做大国有企业服务。未来将在避免国有资产流失、推动国有资产保值增值的基础上，从战略投资的角度引入社会资本。混合所有制改革，在中央层面上关注纵向产业链混改，比如中石化销售环节的混改，地方国企层面则关注发达地区混改，PPP作为一种特殊的混合所有制形式，在能源、通信、电力领域有较大应用空间。

关于此前热烈讨论的员工持股问题，十八届三中全会的说法是“允许混合所有制经济实行企业员工持股”，此次则变为“对混合所有制企业员工持股，提出试点先行”。

中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军认为，员工持股此前外界非常关注，也有很多猜测，包括媒体报道全员持股被否定等说法。这次文件对员工持股的表态反映出中央的谨慎，防止利益输送。

亮点3政企分开

国资委转向管资本将建权力清单

国资委既当“老板”也当“婆婆”自其成立之日起一直被外界诟病。

此次，针对国有资产监管工作存在越位、缺位、错位等问题，按照以管企业为主向以管资本为主转变的要求，《指导意见》提出：一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，建立监管权力清单和责任清单。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

多位专家认为，这意味着国资委的职责变化。

对此，中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军认为，这代表着国有资产经营管理体制的重大改革，也是这次《指导意见》里的核心内容。以前国资委是管资产、管人、管事，以后国资委的角色将重新确定，只能是国有资产的监管者，不再是出资方。这对于减少政府对企业经营的不当干预，提高企业经营的活力和效率有很大积极作用。

祝波善也认为，从管资产到管资本的调整比较大，引起的争议也比较大。但从文件内容看，国资委未来肯定还将存在，而且，国资委不仅将继续会存在，而且将扮演游戏规则制定者的角色，那些管资本的投资公司也将位于国资委名下，国资委未来主要是做老板，管人、管事这些都交给企业董事会和管理层来做。

民生证券宏观研究员朱振鑫则表示，现行国资管理体制由国资委主导，包括“管资产、管人、管事”，国资委身兼“裁判员”与“教练员”双重身份。未来国有资产管理体制改革方向是参照国内的“汇金模式”与国外的“淡马锡”模式，形成独立的裁判员和教练员，推动政府职能向“以管资本为主”转变，建立国资委-国有资本运营和投资公司-经营性国企的三层管理体制。

分析

国企改革概念股是否迎来利好?

南北车合并，交行混改，国企改革的重磅大戏一度被视为A股的助推力。这次，国有改革方案指导意见袭来，堪称资本市场的一副重磅兴奋剂。

数据显示，目前国企改革概念股超过百只，且市值巨大。截至9月11日，中国建筑、上汽集团、上海电气、格力电器等上市公司总市值均超过千亿元。相比之下，也有最新总市值还处在100亿元以下的公司，例如华虹计通总市值仅24.7亿元。

英大证券首席经济学家李大霄表示，中共中央印发《国企改革指导意见》是重大利好，对于完善现代企业制度、发展混合所有制经济、增加国企活力、防止国有资产流失都具重要的指导作用，对提升经济增长效率有重要作用，对于股票市场的稳定发展也有积极作用。

不过，也有分析人士认为，本次改革效果有待考察。

对于国企改革概念股今年上半年遭遇爆炒，本次又再度成为焦点，李大霄则表示，针对国企改革概念股，也应该进行冷思考，满足如下三个因素的才真正值得投资。首先是有实际利好的公司，这些公司能够通过国企改革提升效率，产生协同效应，通过国企改革慢慢改善经济实体，如果只是概念，要远离。第二，对国企改革的公司要看原来的基础是否牢固，基础好加效率提升，就有估值提升空间。第三，要看目前是否存在股价低估的问题。

李大霄提示投资者，“国企改革对股市的利好要真正作用于实体经济的利好，否则只是概念噱头和遥远的希望，就不靠谱了”，李大霄表示。

国企改革那些年

1978年-1992年准备阶段

核心是放权让利，初步探索所有权和经营权的分离，推动国有企业从计划经济下的纯政府部门向*下的企业转变，国有企业的生产效率有所提高。

1993年-2002年起步阶段

核心是壮大国有企业。这一阶段，国企亏损异常严峻。1992年，中共十四大召开之后，国企改革也转向更为根本性的所有制层面。股份制改造，国企兼并、重组、破产和出售逐渐掀起高潮。

2003年-2013年攻坚阶段

核心是做强国有企业，通过股份制改造积极推动混合所有制，建立现代企业制度，一大批巨无霸央企登陆资本市场。

2013年至今步入高潮

十八届三中全会之后，国企改革进入第四阶段，此次发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》标志着国企改革第四阶段步入高潮。

五大重要举措

1国企分商业和公益两类

商业类

按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。

公益类

以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

2薪酬分配由企业自主定

●推进公司制股份制改革。积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市。逐步调整国有股权比例。允许将部分国有资本转化为优先股。

●健全公司法人治理结构。重点是推进董事会建设，切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题。

●建立国有企业领导人员分类分层管理制度。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。

●实行与*相适应的企业薪酬分配制度。企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定。

●深化企业内部用人制度改革。建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，拓宽选人用人视野和渠道。

3从“管企业”转为“管资本”

以管企业为主以管资本为主

●推进国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，建立监管权力清单和责任清单。

●改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。

●推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

●推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

4推进国企混合所有制改革

目标

促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

举措

●坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

●引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。

●探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。

5内外监督防止国有资产流失

●强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，防止权力滥用。

●建立健全高效协同的外部监督机制，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察等监督力量，建立监督工作会商机制，提高监督效能。

●实施信息公开加强社会监督。

●建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究和倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。

A06-A07版采写/新京报记者赵嘉妮刘素宏赵毅波