四川省农村扶贫开发条例全文解读

一、《条例》颁布的背景

扶贫开发是*、国务院在改革开放进程中，针对农村发展不平衡的实际，为缓解和消除贫困，最终实现共同富裕而采取的重大战略决策。《中国农村扶贫开发纲要(2011?2020年)》明确提出“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”。国家鼓励地方立法先行，目前已有甘肃、贵州等8个省制定了地方性法规。我省是全国扶贫工作重点省份之一，全省183个县(市、区)中，有扶贫开发任务的有178个，占97.3%，其中国家片区县、重点县和省规划县88个;截至2013年底，全省有11501个贫困村，占全部47734个行政村的24.1%，仍有贫困人口625万，大多数分布在盆周山区、地震灾区、川西北高原和大小凉山地区，扶贫对象规模大，贫困程度深，制约发展的因素多。同时，扶贫开发机制创新步伐加快，出现了一些新问题和新情况，都需要通过法规规范农村扶贫开发工作，促进农村的发展，实现扶贫开发战略。加之国家层面尚未出台扶贫开发的法律，因此，我省制定出台了《四川省农村扶贫开发条例》。

二、《条例》制定的主要依据

《条例》主要以《四川省农村扶贫开发纲要(2011?2020)》为基础，按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)和省委办公厅、省政府办公厅《贯彻<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>实施方案》(川委厅〔2014〕9号)部署，围绕我省“人口多、底子薄、不平衡、欠发达”的省情特点，结合我省扶贫任务重、扶贫区域广、扶贫规模大、贫困程度深的实际，重点回答农村扶贫开发工作中亟待解决的问题及措施，全方位深层次对农村扶贫开发工作进行了更加科学、更加务实、更加规范的明确和界定。

三、《条例》重点内容解读

(一)农村扶贫开发及对象、范围：农村扶贫开发是指地方各级人民政府和社会各界通过政策、资金、物资、智力、服务等方式，帮助扶贫对象改善生产生活条件、增强发展能力，实现脱贫致富的活动。农村扶贫开发对象是年人均纯收入在省扶贫标准以下的具备劳动能力的农村居民。农村扶贫开发范围包括贫困户、贫困村、贫困县、连片特困地区。

(二)农村扶贫开发坚持的原则：坚持开发式扶贫方针，遵循实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫的原则，构建政府主导、社会参与、市场运作和群众自力更生相结合的机制。

(三)农村扶贫开发的内容：扶持产业发展，完善基础设施、改善生产、生活条件和教育、医疗卫生条件，改善人居环境，促进社会文化事业发展。

(四)农村扶贫开发标准及识别程序：市(州)、县(市、区)人民政府可以根据本辖区经济社会发展总体水平，按照不低于省农村扶贫标准，制定本市(州)、县(市、区)农村扶贫标准。

1.贫困户识别标准及识别程序：按家庭年人均纯收入低于省农村扶贫标准的农村居民户，即2013年人均纯收入2736元以下的农户。识别程序：由农户申请或者由村组推荐，经村民代表大会评议、村民委员会审查、乡(镇)人民政府审核公示，公示时间不少于十五天，并由县级人民政府审定。县级人民政府将审定结果在贫困户所在乡(镇)、村公告，公告时间不少于十五天，并逐级报省人民政府农村扶贫开发行政主管部门备案。

2.贫困村识别标准及识别程序：按照“一高一低一无”的标准，即行政村全村农民2013年人均纯收入明显低于全省平均水平60%(为7895元的60%即4737元以下)、贫困发生率明显高于全省贫困发生率高一倍以上(为17.2%以上)、行政村无集体经济收入的行政村。村民委员会申请，经乡(镇)人民政府审查、县级人民政府审核后，由县级人民政府逐级报省人民政府农村扶贫开发行政主管部门审定。审定结果由县级人民政府在贫困村所在乡(镇)公告，公告时间不少于十五天。

(五)农村扶贫开发的措施

1.县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当根据本级人民政府制定的扶贫开发规划，逐村逐户拟定年度扶贫实施方案，报本级人民政府批准后实施。应当结合行业特点，将农村扶贫开发工作纳入行业规划，优先保障贫困地区的资金、项目、技术、服务等需要，优先向符合条件的贫困地区安排重点工程和项目，优先审批贫困地区产业项目。

2.地方各级人民政府应当将农村扶贫开发资金列入财政预算，根据减贫任务需要，建立动态的稳定投入机制，逐年增加财政专项扶贫资金投入。

3.地方各级人民政府及其有关部门应当组织开展定点扶贫和跨区域对口帮扶工作，选派干部到贫困村驻村帮扶。

4.地方各级人民政府应当帮助扶贫对象培育成立农民专业合作社、农村社区集体经济组织、农业社会化服务组织以及农业龙头企业等新型经营主体，发展特色种植业、养殖业、手工业、农副产品加工业、乡村旅游业等新型业态;帮助贫困地区建立健全商业网点，向扶贫对象提供信息服务。

5.县级以上地方人民政府应当健全乡村基层医疗卫生服务体系，改善贫困乡村医疗与康复服务设施条件，提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平，建立城市医疗卫生人员支援贫困地区制度，建立贫困地区医疗卫生人员到城市医院进修和城市医疗卫生人员到贫困地区开展巡回医疗制度，逐年解决因病致贫、返贫问题。

6.县级以上地方人民政府应当推进贫困地区能力扶贫和智力扶贫，加强贫困地区基础教育、职业教育和特殊教育，完善城市教师支教制度;对扶贫对象创业和高校毕业生到贫困地区创业的，在物资、资金、服务等方面给予支持。

7.县级以上地方人民政府应当加强贫困地区生态建设和环境保护，开展环境综合治理，改善人居环境。

8.县级以上地方人民政府应当建立完善贫困地区新型科技服务体系，加快科技成果转化和产业化，创建科技扶贫示范村、示范户。

9.地方各级人民政府应当在10月17日“国家扶贫日”组织相关部门和社会各界开展宣传教育、扶贫济困等活动。

(六)农村扶贫开发的项目管理

1.县级人民政府应当建立农村扶贫开发项目整合机制，统筹整合实施农村扶贫开发项目。

2.扶贫开发项目应当依据农村扶贫开发规划，以贫困村、贫困户为基本单元，重点解决扶贫对象急需解决的问题和困难。

3.扶贫开发项目确定实施后，任何单位和个人不得擅自变更;确需变更的，应当经县级人民政府同意。

4.地方各级人民政府扶贫开发项目管理部门应当在扶贫开发项目确定后二十日内，将项目基本情况报同级财政部门备案并抄送审计部门。

5.县(市、区)、乡(镇)人民政府应当在财政专项扶贫资金安排到位后二十日内，将扶贫开发项目资金名称、来源、数量、项目实施单位以及查询方式向社会公开。

6.农村扶贫开发项目实施单位应当在项目开工建设后二十日内建立公示牌，公开项目负责人、建设内容、规模、投资额度、主管单位及负责人、投诉联系方式等情况。

7.扶贫开发项目所有人或者管理人应当建立扶贫开发项目后续管护制度，承担管护责任。

(七)农村扶贫开发的资金管理

1.农村扶贫开发资金主要包括：财政资金、信贷资金、社会捐赠资金和其他用于农村扶贫开发的资金。

2.农村扶贫开发资金使用范围：主要用于培育和壮大特色优势产业，改善农村贫困地区基本生产生活条件，提高农村扶贫对象就业和生产能力，帮助农村扶贫对象缓解生产性资金短缺困难以及项目规划和项目管理等方面。

3.财政专项扶贫资金分配因素：以精准扶贫为总体要求，按照因素测算、资金绩效、考核评价等进行分配。

4.社会捐赠资金应当按捐赠者的意愿安排。

5.财政专项扶贫资金使用管理按照国家和省有关规定实行绩效评价制度。

6.任何单位和个人不得滞留、截留、挪用、挤占和套取扶贫资金。

(八)农村扶贫开发的监督检查

1.县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会、乡(镇)人民代表大会应当将农村扶贫开发工作作为监督的重要内容，适时听取同级人民政府的农村扶贫开发工作报告。

2.县级以上地方人民政府应当将农村扶贫开发工作纳入绩效考核评价体系，将扶贫开发目标完成情况作为对同级相关部门和下级人民政府考核评价的内容。

3.县级以上地方人民政府审计、监察等部门应当依法对扶贫资金管理使用情况进行监督。

4.扶贫开发工作应当接受社会监督。任何单位和个人有权对违反本条例的行为进行举报。有关单位应当及时进行调查核实，并依法予以处理。

5.农村扶贫开发项目资金实行省、市、县、乡、村五级公告公示制度，纳入村务公开、政务公开范围，接受社会监督。

6.县级以上地方人民政府财政、扶贫等部门应当开展财政扶贫资金管理使用、扶贫开发项目建设管理、扶贫规划执行、扶贫政策措施落实等专项检查。

7.县级以上地方人民政府统计调查部门和农村扶贫开发行政主管部门应当建立农村扶贫开发统计监测体系，加强动态监测评估。

(九)农村扶贫开发的社会扶贫

1.县级以上地方人民政府农村扶贫开发行政主管部门应当建立公益扶贫平台，运用现代通讯、互联网等先进技术，为社会各界参与农村扶贫开发提供服务。

2.鼓励社会各类组织和社会力量引进项目、资金和技术等参与扶贫开发;鼓励金融服务机构增加贫困地区服务网点，推动贫困地区金融服务方式创新;鼓励企业通过到贫困地区投资兴业、招工就业、捐资助贫、捐资助学、技能培训等多种形式，参与村企共建、结对帮扶等扶贫活动，引导企业在资金、项目、人才、技术等方面对贫困地区给予支持;鼓励和引导社会成员和海外人士捐资助贫，开展助教、助医等扶贫活动，倡导志愿服务，构建扶贫志愿者网络和服务体系。

3.县级以上地方人民政府及其有关部门依照国家有关规定，可与有关国家和地区、国际组织、区域组织及其他机构开展农村扶贫开发交流合作。

四、我市农村扶贫开发工作成效及存在主要问题

近年来，在市委、市政府的坚强领导下，通过不断探索实践，我市扶贫开发取得积极进展。完成了我市820个贫困村、34.4万贫困人口的建档立卡任务，实现精准减贫9.248万人，完成目标任务的114%。但是，我市农村扶贫工作仍存在以下突出问题：

一是在扶贫理念上没有完全实现从“大水漫灌”向“精准扶贫”方式转变。二是省上“六大机制创新”扶贫改革文件全部出台，但各区市县贯彻落实的具体措施还没有完全跟上。三是扶贫资金投入增量在逐年加大，但资金存量也在加大，一些扶贫项目迟迟未竣工。四是项目资金监督检查力度在加大，但监管形势不容乐观。五是全市组建了820个驻村工作队，但有的帮扶干部没有真正下沉，存在帮扶不到位。六是责任部门尽责不到位。按照《创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施方案》(广委办发〔2014〕24号)要求，我市“五大扶贫工程”12项重点工作均落实了具体牵头部门，但有的牵头部门未按要求制定工作计划、落实工作措施、按时向市扶贫开发领导小组报告情况，履职尽责不到位。

五、贯彻落实《条例》几点建议

(一)建议广泛宣传《条例》。建议近期充分利用广播、电视、报纸、网络等媒介，采取专家访谈、法规解读、专题报道、知识竞赛以及宣传车下乡、发送宣传资料等方式，广泛宣传《条例》，使《条例》在农村做到家喻户晓、人人皆知。请电视台、电台、报社大力配合支持。同时，聘请扶贫工作专家，举行《条例》专题讲座，并将《条例》学习纳入培训和考核内容。

(二)建议认真贯彻落实《条例》强力推进精准扶贫。一是做实驻村帮扶工作。督促各级各部门严格执行驻村工作制度，落实干部驻村工作责任，明确工作目标，确定工作重点，落实保障措施，确保精准扶贫干部驻村工作落实到位。二是推进扶贫项目建设。加快项目施工进度，确保扶贫项目有序推进，做好相关资料收集整理，及时拨付项目建设资金。三是强化部门职能职责。五大扶贫工程12项重点工作牵头部门，要按照职责分工，加大力度推进部门扶贫工作，真正形成全社会参与的大扶贫格局。

(三)强化督查督办，严肃工作纪律。建议市上坚持每年由市分管领导带队，督查办、扶贫移民局参与，对区市县开展二至三次扶贫开发工作的督查，把督查工作常态化。对出现识别贫困户不精准、扶贫项目实施没有真正惠及贫困户、对贫困户帮扶千篇一律而缺乏个性化精细化的具体帮扶措施、帮扶责任人和帮扶对象对接不到位帮扶责任不落实、截留挤占挪用扶贫资金和扶贫资金报账不规范不及时、贫困户不是真正脱贫而是数字脱贫等问题，一律从严问责。