广州市历史文化名城保护条例的主要内容和亮点

一、关于历史文化名城保护的议事机构

针对实际工作中市文管委、市名城委经常合并召开会议，且《广州市文物管理委员会关于印发的通知》(穗文管委〔2013〕3号)提出，我市开展的第五次文化遗产普查工作的范围包括了全市范围内的不可移动文物、历史建筑和传统风貌建筑、国有可移动文物、非物质文化遗产普查。市府办公厅机构[2014]14号文提出了“将市文管委、市名城委并入’市文化遗产保护委员会’(拟成立)”的处理意见。结合这些实际情况，《条例》将市名城委和市文管委职能合并，统一设立为“市历史文化遗产保护委员会”。从而进一步加强广州历史文化遗产保护工作的统筹和协调，切实落实历史文化遗产保护的政府责任，使其成为市、区政府组织、协调、指导、督促有关行政管理部门共同做好历史文化遗产保护工作的重要平台。

《条例》(征求意见稿)第六条明确了市历史文化遗产保护委员会的职责和组成要求。由于区政府负责历史文化名城保护的具体实施工作，因此，征求意见稿提出区政府也应当设立区历史文化遗产保护委员会，来对辖区保护工作进行统筹安排和协调监督。

二、关于保护规划与控规的关系

编制保护规划是历史文化遗产切实得到保护、合理利用和科学管理的重要前提。由于村庄规划和控制性详细规划是目前法定的规划管理依据，在实际的规划管理中，保护规划与村庄规划、控制性详细规划的关系往往没有界定，或者界定模糊，导致“规划打架”，保护要求难以有效落实，规划管理依据不足。由于保护规划内容的复杂性，规划控制内容和精细程序远多于一般的控制性详细规划，同时考虑到保护规划的审批部门层级与控制性详细规划、村庄规划基本相同甚至更高，且保护规划按照控制性详细规划的编制程序进行公众参与，提交市规划委员会审议后报批，应当认同保护优先的原则。故征求意见稿第二十二条明确保护规划的地位效力，明确了控规和村庄规划应当符合经批准的保护规划，并且参考《广州市历史文化遗产保护专章编制指导意见(试行)》，结合目前广州历史文化遗产保护的现状，征求意见稿对各类对象的保护规划明确了编制、审批和调整的程序要求，在编制程序上与控制性详细规划和村庄规划予以衔接处理。征求意见稿第二十三条还明确了保护规划与其他专项规划的关系。

三、关于部门职责的明晰

名城保护的主要目的之一就是保护对象不被建设或者其他行为活动所破坏，而这个需要做好几方面的工作。一方面是做好保护规划，使得各项建设行为或者其他行为能够按照保护规划的要求进行;另一个方面则是各部门对保护对象范围内或者本身的建设活动或者其他活动的管理。为此，征求意见稿学习上海、杭州等城市的保护经验，从几个方面构建了全方位的部门管理实施机制：

第一，从总体要求上，明确了各级政府以及各职能部门的责任分工(第四条);

第二，针对保护过程中的各种主体行为如“新建、改建、扩建”以及“日常使用、保养、添加设施和修缮”、“拆除和迁移”等，强化了城乡规划、文物、房屋、建设等主要部门的职责，更加清晰了各类主体行为发生时部门的管理程序(第三十四条、三十五条、三十七条)。

第三，明确了各种必须经过各职能部门批准或者共同管理的工作范畴(第十二条、十三条、十四条、三十二条等);第四，针对需要协调事宜的方面，如技术标准和基础设施建设等，明确了重点管理的部门(第十七条、第三十三条等)。

四、关于保护标准的设立

由于涉及保护的建设行为相比较一般建设行为更为复杂和特殊，往往难以完全遵照现代城市建设标准规范，比如在一些公共服务设施和基础设施非常缺乏而条件又受限制的保护地区，无据可依使得保护工作难以推动、整体环境进一步破坏的例子屡见不鲜。征求意见稿第十七条明确对于历史文化保护的特殊地区，相关部门在对保护对象进行管理时，若难以根据现有标准进行管理，应该因地制宜的根据实际情况制定相关的方案，而不是一定按照现行标准进行管理，以提高保护目标和原则的操作性和可行性。

征求意见稿第三十三条提出相关职能部门应制定符合历史保护街区、历史建筑可实施性的相关消防安全管理规定和技术规范。目前，消防技术规范是普遍性的技术规定，难以满足历史城区、历史风貌区、历史建筑对传统风貌和城市肌理等的保护需求，同时历史建筑主要都是分布在老城区内，建成40至50年以上的老房子，消防安全隐患问题比较严重。如何在没有相关法律法规的情况下，协调好消防安全与历史文化街区、名村名镇、历史建筑、历史风貌区等的保护需要的矛盾成了迫切需要解决的问题。

比如参考上海、苏州等城市的做法，由公安消防机构会同规划、建设、文物部门制定符合历史文化街区、历史建筑可实施性的防火安全保障方案。公安消防机构针对地形、地貌等环境因地制宜，设置能对历史文化街区、历史建筑有效保护的消防设施。同时除了制定技术规范外，在技术手段、技术方法上采用新方法、新措施。确因历史文化街区、名村名镇、历史建筑、历史风貌区等的保护需要，无法按照标准和规范设置消防设施的，通过工程技术措施解决。

五、关于长效保护机制的建立

历史文化名城保护工作是一项艰苦长期的持续工作。为此条例从以下几个方面强化了了长效保护的实施机制：

一是为了加强各级政府和各个职能部门在保护管理工作中的协作，征求意见稿将目前广州市不可移动文化遗产保护工作联动机制法定化，以形成全市严查严控破坏文化遗产行为的合力(第四条、第四十七条);

二是为了防止有一定历史价值、但尚未列入保护名录的建、构筑物被误拆的情况，征求意见稿明确了在普查过程中和日常生活中，对于新发现的、有保护价值的对象实施预先保护机制，另外，在土地与房屋征收前均要先完成普查确认工作，从源头控制城乡建设项目对保护对象的误拆(第十二、十五、十六条);

三是鼓励多样化的途径实现可持续的保护与利用。征求意见稿提出了市、去、镇人民政府设立国有独资公司、国有资本控股公司，或者名村所在地的村集体经济组织设立的集体控股公司，具体参与名城、名镇、名村保护和利用。各级政府通过购买服务的方式，充分发挥企事业单位、行业协会、研究机构及其他社会组织等的作用，形成全社会共同参与保护的机制(第五条)。鼓励公民、法人和其他组织通过资助、设立基金会、成立公益性组织、提供技术服务和直接投资等多种方式，依法参与历史文化名城保护工作。社会人士通过资助、设立基金会、成立公益性组织、提供技术服务和直接投资等方式参与历史文化名城保护工作(第九条);并提出了市区人民政府可以通过政策引导、资金资助等措施促进历史建筑的产权交易和经营利用，以及鼓励开设博物馆等进行文化展示(第四十三条)。

六、关于强化监督和处罚分责

为了保障条例的落实，征求意见稿专设了监督检查一章，强化了对保护工作实施的人大监督、政府监督、社会监督、举报制度、联动机制等监督检查的措施。

为了更进一步有效加强保护，并对违法行为进行有效处理，征求意见稿从以下方面分类规定了违法行为的处罚内容。

一是对人民政府、部门的责任做出了细致规定。其中，未按照条例规定组织编制保护规划、公布保护名录、履行保护责任、区政府向市政府进行报告的，将对直接负责主管人员和其他直接责任人员，依法追究行政责任(第五十一条);而对有关部门，未按照本条例规定组织编制保护规划、核发建设项目规划许可、批准房屋拆除、制定防火防涝安全保障方案的、制定历史建筑分类保护和修缮技术规定的等其他违法行为，由市人民政府或者监察机关依据职权责令改正、通报批评，对直接负责主管人员和其他直接责任人员，依法追究行政责任(第五十二条)。

二是细化了对建设单位、个人或者其他有关主体违法的处罚细则。明确了违法建设、违反禁止性活动、擅自损坏、拆除或者迁移建(构)筑物，尤其是擅自拆除历史建筑的责任，另外还有保护责任人不作为、破坏标志、违法设置广告等违法行为的法律责任(第五十三条至五十九条)。

三是根据部门各自职能，明确了各类违法行为的处罚主体(第六章)。