关于政府采购业务管理制度主要管控的风险点

政府采购业务管理制度主要管控的风险点

近日，辽宁省财政厅完成了省本级政府采购流程风险评估工作，评估报告显示，辽宁省财政厅政府采购监督管理处(以下简称“采购处”)目前已形成较为完善的政府采购内控环境和内控制度，且能有效执行政府采购管理流程规范，该省政府采购管理信息平台及其它创新业务的开通运行也大大提高了工作效率和透明度。

据了解，为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月29日发布了《行政事业单位内部控制规范》(试行)，对我国行政事业单位加强和规范内部控制、提升内部管理水平和风险防范能力提出了新的要求。在此背景下，辽宁省财政厅近日通过向社会力量购买服务的方式，聘请社会咨询服务机构对省本级政府采购工作的11大业务流程进行梳理，评估政府采购业务流程中存在的主要风险、关键环节和关键控制点，并辨析与每一个关键控制点相关的控制措施，借此形成了一套较为科学、合理的政府采购流程内控规范，以提升内部管理水平和风险管控能力，从而确保政府采购行为符合法规，提高政府采购资金的使用效益，保证该省政府采购行为的效率与效果。采购处处长孙中才表示，进行政府采购流程梳理与风险评估既是适应外部环境的需要，也是满足内部管理的需要。“以内控制度建设为抓手，全面梳理政府采购流程，排查政府采购业务中存在的风险点，逐步形成政府采购业务内控评估机制，这样能够进一步提升我们的管理水平，推进辽宁省政府采购业务向前发展。”

此次评估工作历时15周，共分为项目计划与范围确定、流程梳理与风险评估、内控成果整理与汇报3个阶段。评估范围主要包括确定采购需求、确定组织实施形式、确定采购方式、执行采购程序、政府采购履约验收、资金支付、政府采购代理机构管理、政府采购供应商管理、政府采购评审专家管理、政府采购信息安全管理、政府采购质疑投诉管理等11大业务流程的28个子流程，共计39个控制环节。在流程梳理与风险评估阶段，项目组收集了大量相关资料，并在研究分析资料的基础上对采购处相关人员沟通了解，从而进一步深入了解政府采购管理流程现状及风险管理情况。在此基础上，项目组按照业务流程进行调研，从业务的起点出发一直到业务的终点，穿越全部流程和所有关键环节，并结合执行中的相关政策、制度，寻找流程中存在的缺陷。

此外，报告还对项目组发现的18个内控缺陷分别进行了详细描述，分析其影响，并提出了改进建议。

政府采购工作作为财政改革的重点内容，被称为“阳光下的交易”，它通过制度的设计和法律的完善，达到使政府采购行为公开化、透明化、规范化，以实现公平公正的目的。但由于权力的过分集中，政府采购工作极易出现权责不清、权力滥用、贪污腐败等问题，因此，完善的内部控制制度建设就显得尤为重要。济南市财政局政府采购管理处从深入贯彻党的十八届四中全会精神，落实《财政局内部控制基本制度(试行)》和八个专项内部控制办法的角度出发，构建了一套规范有效的政府采购管理处内部控制制度，以从源头加强政府采购管理，有效防控业务风险及廉政风险，增强政府采购管理的科学性、合理性、规范性。

一、内部控制制度的原则

1、合法性原则

依法办事是政府采购工作的首要准则，也是制定政府采购内部控制制度应遵守的首要原则。政府采购内部控制制度建设应当严格遵守《政府采购法》、《招标投标法》等相关法律法规的规定，以免扰乱政府采购市场经济秩序。

2、适应性原则

政府采购内控制度的建设应当符合我国实际，与政府采购的特点和要求相适应，只有如此才能使政府采购内部控制制度适应政府采购管理要求并发挥作用。

3、规范性原则

政府采购内控制度应当对政府采购的各项工作进行全面规范，使政府采购工作严格按照规章制度有序进行。即政府采购的每个过程、部门、环节，包括单位内部、单位与单位都要相互牵制;既要事中控制，还要实施事前和事后控制等。

4、科学性原则

政府采购内控制度的建设要符合科学性的原则，即制度既要有科学合理的可操作性，又要使其符合并体现政府采购活动中诸如采购方式、评标方法的科学性，不能违背相关的会计、统计、管理学科的基本方法和要求。

二、政府采购工作职责分工、岗位设置及廉洁从政行为规范

济南市财政局政府采购管理处主要工作包含以下内容：拟订政府采购管理办法和工作规程，拟订年度政府集中采购目录和有关限额标准;负责市级单位采购计划编制审核、采购方式审批;承担政府采购信息管理、聘用专家管理、投诉处理、市级集中采购机构考核与业务指导工作;指导全市政府采购工作，监督检查全市政府采购政策执行情况。

对政府采购管理处的干部岗位进行明分工，将每个工作落实到个人，这种岗位分工的设置为规范管理提供了基础，有利于加强内部控制，提高工作效率。通过对各工作人员落实分工负责制，但又“分工不分家”的方式，使各岗位人员之间加强协作，确保各项业务工作的顺利开展。

通过对工作人员强化廉政风险防控机制建设，以建立健全惩治和预防腐败体系、规范和制约权力运行，推动政府采购工作依法、有序、深入开展。

三、政府采购工作流程风险点及防范措施

1、向政府采购管理系统导入采购预算指示

此流程的风险点主要包括：预算处未及时、准确导入政府采购预算信息，预算处、部门处未及时将政府采购预算指标传送给政府采购管理处，政府采购管理处信息录入岗位负责人未及时在政府采购管理系统中导入政府采购预算指标，部门未按要求编报政府采购预算和政府采购计划。

针对以上风险，预算处、部门处应负责及时、准确地将政府采购预算指标(含调整预算指标)通过预算指标管理系统传送给政府采购管理处，政府采购管理处岗位负责人及时接收导入指标。预算单位负责按批复的政府采购预算编制政府采购计划报送部门处、政府采购管理处。

2、政府采购方式变更申请

此流程的风险点主要包括：未严格按照规定审核部门采购方式变更申请、未及时批复部门采购方式变更申请、违规审批部门采购方式变更、部门提供不实的采购方式变更。

针对以上风险，严格按照《政府采购法》、《财政部政府采购非招标采购方式管理办法》和预算单位变更政府采购方式有关制度规定进行初审、复核、终审三道审核。预算单位申请采用单一来源采购方式中唯一供应商的，审核前应在指定的政府采购信息发布媒体上公示。

3、政府采购进口产品申请

此流程的风险点主要包括：未严格按照规定审核部门采购进口产品申请，未及时批复部门采购进口产品申请，违规审批采购进口产品申请，部门提供不实的进口产品申请材料。

针对以上风险，应严格按照《政府采购法》和采购进口产品有关制度规定进行初审、复核、终审三道审核。初审人严格审查采购人提交的采购进口产品的书面申请材料，仔细核实其提交的相关表格和材料。处长审查初审意见后作出终审后报分管局长批复。

4、管理政府采购合同备案

此流程的风险点主要包括：政府采购合同备案管理不完善，造成相关资料收集不完整;部门未按要求提交政府采购合同备案材料。

针对以上风险，应加强合同备案管理，政府采购管理处指定专人负责管理政府采购合同备案材料;并督促部门和代理机构按时备案。而对于未按时提交政府采购合同备案材料的采购单位或代理机构，政府采购管理处要进行督促。

5、受理政府采购投诉或举报

此流程的风险点主要包括：负责人未按时处理政府采购投诉案件、未依法作出政府采购投诉案件处理决定、故意隐瞒政府采购违法违规事实、采购相关当事人不配合政府采购投诉处理、不当利用行政复议或行政诉讼程序，造成不良影响。

针对以上风险，应严格执行政府采购投诉处理相关规定，并建立律师事务所横向协助制度，确保案件从启动到最后作出处理决定全流程的透明化和专业化。建立政府采购专家审查委员会纵向把关机制和投诉案卷存档备查制度，并对处理结果依法公开。

6、开展集中采购机构监督考核及代理机构监督检查

此流程的风险点主要包括：考核或检查工作方案与制度规定有冲突、未依法处理考核或检查中发现的违法违规行为、隐瞒考核或检查中发现的违法违规事实、包庇考核或检查中发现的违法违规事实。

针对以上风险，建议严格按照《政府采购法》、《集中采购机构监督考核管理办法》等有关规定，对集中采购机构开展定期业务考核，对采购代理机构执业情况开展监督检查;建立集中采购机构考核和代理机构监督检查指标体系;组建考核(检查)工作组，建立政府采购专家审查委员会纵向把关机制，将考核(检查)发现的违法违规问题，提交专家审查委员会审查，专家提出处理处罚意见，并将考核(检查)的工作底稿、书面报告等，建立纸质档案入卷。

四、政府采购工作的内部管理制度设计

1、政府采购管理处工作一次性告知工作制度

一次性告知制是指办事人到政府采购管理处或电话咨询办理有关事宜，因手续、材料不完备等原因退回补办，或未按规定程序、受理时限办理而不予受理的，经办人员必须一次性告知其所需要办理事项的依据、时限、程度，所需的全部材料以及不予办理理由的制度。

这种制度的设计有效的杜绝推诿扯皮现象，节省了当事人的时间成本，提高办事效率，对切实为人民服务提供良好基础。

对不履行一次性告知义务或者对符合规定，手续齐全又不能马上办好的事项又不出具回执的情况，给予严厉惩罚措施，一经查实，视情给予诫勉教育，对情节较重的，给予通报批评或效能告诫。

2、政府采购管理处首问责任制度

首问责任制是指采购人、供应商、中介机构、评审专家或社会各界人士，来人、来电到政府采购管理处办事、咨询或者申办事项时，第一位接受询问或受理的政府采购工作人员即首问责任人，无论服务对象询问或需办理的事项是否属于其岗位职责范畴，必须热情接待，承担当场及时办理或引导办理责任。

首问责任制的设计避免了群众对机关内设机构职责分工和办事程序不了解、不熟悉而办事困难的问题，是一项有效的便民工作制度，有利于转变政府职能，提高工作质量和效率，更好地为社会和广大人民群众提供优质服务。

3、政府采购管理处服务承诺制度

服务承诺制指机关特别是“窗口”单位，为改进工作作风，提高工作效能，在遵守法律、法规和有关规定的基础上，向管理和服务对象作出服务质量和服务时限的承诺，并通过媒体向社会公开，并接受公众监督的制度。

服务承诺制具有一定法律效力和较强的规范性与约束力，由于有关承诺都要在社会的公开监督下实施和兑现，从而使承诺单位工作人员手中的权力变成了一种责任。

4、政府采购管理处限时办结制度

“限时办结制”是指各类须经政府采购管理处办理的事项，在手续完备、资料齐全内容符合法律、法规及有关规定的前提下，各承办部门(单位)要努力提高效能，在规定时限内及时办结。

“限时办结制”的设定加强了政府采购管理处效能建设,改进机关作风,进一步提高了工作效率,切实做到为社会和广大人民高效服务。

5、政府采购管理处公文运转管理制度

公文运转管理主要包括收文管理、办文管理、发文管理、公文督办管理。

对公文运转各个环节的流程进行规范，能更好的抓住风险点，并有效提出防范措施，避免公文运转出现的问题，以实现公文管理工作的规范化、制度化。

附：四川省财政厅关于政府采购代理机构建立健全内部控制管理制度的指导意见

各政府采购代理机构:

为规范政府采购代理机构执业行为，提高专业化服务水平，防控政府采购活动风险，促进政府采购良性健康发展，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号)、《四川省人民政府关于创新政府采购机制 加强政府采购监管工作的意见》(川府发[2014]63号)和其他有关规定，结合我省实际，现就政府采购代理机构加强内控管理工作，建立健全内部控制管理制度，提出如下指导意见:

一、总体要求

政府采购代理机构要结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章及制度规范，全面推进完善内部控制管理，将内部控制管理贯穿于本单位执行政府采购活动的全流程、各环节，重点加强对关键环节、关键岗位和重大风险事项管理。全面建立健全内部机构之间，相关业务、环节和岗位之间相互监督制约机制。优化流程衔接，合理安排分工，提高采购绩效。

二、主要任务

(一)建立岗位设置和人员执业控制管理制度

1、工作岗位设置方面。

内容:针对签订委托代理协议、编制采购文件、组织采购评审、处理询问质疑、保证金收取退还等重要部门和重点岗位，建立不相容岗位分离、岗位间相互制衡、定期轮岗等岗位管理制度，对不具备轮岗条件的，建立定期专项检查、审计等风险管控制度。

目标:实现按照政府采购岗位风险等级，合理设置岗位，明确岗位职责、权限和责任主体。

2、执业监督制约方面。

内容:建立重要业务2人以上工作人员共同办理制度和重要业务主要责任人管理制度。

目标:实现重要业务在办理过程中，工作人员之间能够形成相互监督制约作用，保障重要业务办理的合法性。

3、执业管理约束方面。

内容:建立从业人员与采购人、供应商、评审专家以及其他采购代理机构从业人员交往的行为准则和违规处理规则制度，建立在岗监督、离岗审查和项目责任可追溯制度。

目标:实现从业人员规范执业，树立良好职业形象，并实现执业情况行业可知、行业可查。

4、政策业务培训方面。

内容:建立定期内部培训和外部培训相结合的培训制度、重要部门和重点岗位人员培训合格上岗制度。

目标:实现从业人员能够及时熟悉政府采购法律制度和行业法律制度。

(二)建立分级授权及集体决策控制管理制度。

内容:建立本单位分级授权决策制度，建立涉及民生、社会影响较大、案件纠纷较多的采购项目重大事项识别制度，建立重大事项集体研究、合法性审查和内部会签制度。

目标:实现采购代理机构组织实施政府采购活动过程中，相关事项决策有据可查、有责可追，从而促进采购活动合法公正。

(三)建立采购流程及重点环节控制管理制度。

1、委托代理协议方面。

内容:建立委托代理协议签订和审核分离制约内部控制管理制度。

目标:实现采购代理的范围、权限和期限等具体事项，特别是采购文件编制及其相关内容的责任主体和供应商询问质疑答复责任主体，在委托代理协议中明确约定，避免漏项和约定不明。

2、编制采购文件方面。

内容:建立采购项目市场调研制度、采购项目所涉行业法律法规知晓制度、采购文件编制和生效审核分离制约制度。

目标:实现编制的采购文件既能完整真实反映采购需求，又符合政府采购法律制度和采购项目所涉行业法律法规规定。

3、组织采购评审方面。

内容:建立评审专家组成合法性合理性内部审核制度、评审专家身份现场核实制度、评审现场秩序管理制度、评审过程和结果现场保密制度、评审现场人员行为规范制度、评审现场突发应急状况处理制度、评审委员会成员执业情况评价和违规违约行为反馈制度。

目标:实现评审委员会组建合法合理，评审现场规范有序，评审过程和结果合法合规，评审委员会成员执业规范。

4、发布信息公告方面。

内容:建立政府采购信息公告发布时效审查、内容审查制度。

目标:实现政府采购信息公告内容及时、规范、完整、准确。

5、处理询问质疑方面。

内容:建立供应商询问质疑答复专岗专人处理制度、组织评审委员会成员协助答复制度。

目标:实现询问质疑答复有针对性、客观真实、合法有效，最大限度使供应商满意。避免将所有询问质疑交由评审委员会成员答复，而规避自身法律责任和不履行法律义务。

6、协助履约验收方面。

内容:建立采购人自行组织验收时验收程序要求提示和受邀参与制度、受采购人委托组织验收制度。

目标:实现协助采购人依法组织验收，或者受采购人委托依法组织验收。

7、管理采购档案方面。

内容:建立健全采购档案资料归档、收集、保管、鉴定、借阅、销毁等制度。

目标:实现每个政府采购项目档案资料齐全、保管规范，特别是开标评审过程的电子监控存储介质，能够严格按照《中华人民共和国政府采购法》的规定留存归档。

(四)建立违法采购活动不组织控制管理制度。

内容:建立无采购预算、无采购计划、无采购需求、无委托代理协议、规避政府采购、采购方式不合法、采购程序不合法、采购需求不合法等违法采购活动，先纠正后组织，拒不纠正不得组织制度。

目标:实现组织实施的政府采购活动合法。

(五)建立采购费用收取及退还控制管理制度。

内容:针对社会代理机构，建立代理服务费收费制度、采购项目投标(谈判、询价、磋商)保证金收取制度、履约保证金代收制度、保证金退还制度。针对集中采购机构，建立采购项目投标(谈判、询价、磋商)保证金收取制度、履约保证金代收制度、保证金退还制度、不予退还的保证金上缴国库制度。

目标:实现社会代理机构能够按照法律制度和市场规则，根据采购项目类型、大小、复杂程度等特点，采取定额收费和比例收费的方法，合理收费;不会低于成本报价获取采购代理业务，以排挤其他社会代理机构公平竞争或者事后与供应商串通获取不正当利益;不能向中标(成交)供应商收取代理服务费和保证金之外的其他费用;能够及时退还保证金。实现集中采购机构不能无权利人合法授权，强制向中标(成交)供