公路安全保护条例释义最新

第一章总则

第一条为了加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通，根据《中华人民共和国公路法》，制定本条例。

【释义】本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。

一、立法目的。又称立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。本条例的立法目的是加强公路保护，保障公路完好、安全和畅通。

(一)公路完好，主要是指公路物理状态的完好，即公路及其附属设施应当符合有关技术规范的要求，处于良好的技术状态，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。

(二)公路安全，主要是指公路本身的安全及整个路网运行的安全。公路属于国家财产，保障公路安全就是保障财产安全，任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者利用公路、用地和公路附属设施，如挖沟引水、采石取土等危及公路安全的活动。需要明确的是，公路安全与交通安全密切相关，但不能等同于交通安全。道路交通安全是一个由人、车、路和环境等要素构成的“公路安全生态链”，系统中任何一个要素的行为或性质发生变化都会对整个公路交通安全产生影响。在我国现行法律体系中，围绕道路交通安全所产生的法律关系主要是由《中华人民共和国道路交通安全法》调整的，其第三条规定“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通”。

(三)公路畅通，主要是指公路的通行功能正常。公路畅通的前提必然是公路完好和公路安全。如，公路未出现塌、坑槽、隆起等损毁现象，公路沿线无摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、放养牲畜、打场晒粮等违法行为。此外，公路畅通不仅指某条或某段公路的畅通，还包括整个公路路网的有效运转。如，本条例第五十条有关省、自治区、直辖市交界区域公路养护作业管理的规定，就是在整个大路网格局下考虑路网通畅运行的。

(四)加强公路保护。为保障公路完好、安全、畅通，必须从以下方面加强公路保护：

一是加强养护管理。具体指公路管理机构、公路经营企业等养护管理责任主体为保证公路的安全和畅通，并使公路处于良好的技术状态，在公路运行期间按照相关的法律、法规、规章和技术规范、操作规程对公路、公路用地和公路沿线附属设施开展的保养、维修、水土保持、绿化和管理的各项业务工作，即保障公路的“完好”。

二是加强路政管理。具体指各级公路管理机构为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规和规章的规定，实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理，主要是防止公路受到人为的破坏和损坏，即保障公路的“安全”。

三是加强路网运行与应急管理。具体指在养护管理和路政管理的基础上，根据公路沿线经济展水平、车流量等因素，着力完善路网结构，消除影响路网体系全面发挥作用的断头路、疏港路，构建一张规划布局科学、干线支线交错、技术等级合理、路路衔接紧密的公路网络，同时积极利用信息化等科技手段，构建路网调度网络和指挥、执行系统，建立高效的路网信息发布制度和公路突发事件应急处置机制，充分发挥路网体系的调度和疏导功能，确保整个路网的畅通，提高路网抵抗自然灾害等突发事件的应急能力，即保障公路的“畅通”。

总体上看，养护管理、路政管理、路网运行与应急管理是公路保护的不同表现形式，三者紧密联系，缺一不可。如，治理车辆违法超限运输属于路政管理工作，组织对违法超限运输造成损坏的桥梁等公路设施进行检测和维修属于养护管理工作，因维修桥梁等公路设施采取分流措施以及发布公路通阻信息则属于路网运行与应急管理工作。

二、立法依据。本条例的主要立法依据是《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)，这是调整公路保护法律关系的基本法，在公路规划、建设、养护、路政管理等方面确立了一系列的基本原则和基本法律制度。其中第四章、第五章对公路保护作了比较全面的规定，主要包括养护责任、养护资金来源、养护作业、绿化管理、涉路施工许可、建筑控制区管理、桥隧结构物保护、超限运输车辆管理、公路附属设施保护等方面的规定。本条例在《公路法》所规定的基本原则和制度框架内，针对公路保护工作的特点及近年来公路保护工作中出现的新情况、新问题，制定了一系列具体的安全保护及监管制度。此外，本条例的立法依据还包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国人民武装警察法》等法律规定。

三、立法背景。改革开放以来，我国公路事业得到了长足发展，截至2010年年底，全国公路网总里程达到398.4万公里，其中高速公路通车里程达到7.4万公里，农村公路通车里程达到345万公里，“五纵七横”12条国道主干线全部建成，西部开发8条省际通道基本贯通，极大促进和保障了我国经济社会的发展。与此同时，如何运用法律手段进一步加强公路管理，提高公路保护水平，更好地应对近年来不断出现的新情况、新问题，特别是加强对违法超限超载运输行为的监管、规范和提高公路养护水平、及时有效地处置雨雪冰冻灾害、地震、泥石流等公路突发事件，确保公路始终处于良好的技术状态，以更加充分和有效地发挥公路对经济社会发展全局、*建设以及人民群众安全便捷出行的服务作用，也成为交通运输行业面临的一项重要任务。从法律制度上看，1998年生效施行的《公路法》，确立了公路保护工作的基本原则和制度，赋予了交通运输主管部门和公路管理机构实施公路保护的责任和必要的手段，但《公路法》的规定比较原则，针对性和可操作性不够强。2004年5月中旬，经国务院同意，国家七部委在全国开展车辆超限超载治理工作，并提出“在总结治理工作的基础上，抓紧制订、修改有关公路设施保护的法律、法规，将治理工作纳入法制化轨道”[1]。因此，制定一部专门规范公路保护行为的行政法规，解决公路保护所面临的亟待解决的问题就显得非常的必要和紧迫。

四、立法情况。2004年底，交通运输部[2]启动《公路安全保护条例》的起草工作，在广泛征求意见、反复研究的基础上，起草了条例送审稿并于2007年底报送国务院审议。2008年，国务院法制办组织开展条例审查工作，征求了全国人大常委会法工委、中央编办、发展改革委、公安部、财政部、工业和信息化部、国土资源部、质检总局等27个中央有关部门、单位和浙江、安徽、山西、湖南等15个地方人民政府的意见，并向社会公开征求意见，同时多次深入基层进行实地调查研究，举办不同层次和范围的专家咨询会、论证会，听取意见，研究论证。在此基础上，国务院法制办、交通运输部对送审稿进行了反复研究修改，形成了条例草案。2011年2月16日，国务院第144次常务会议审议并原则通过条例草案。2011年3月7日，国务院总理*签署国务院第593号令予以颁布，自2011年7月1日起施行。

五、立法原则。《公路安全保护条例》的制定以科学发展观为指导，按照“三个服务”[3]的要求，在深入行业进行调研的基础上，认真研究相关制度，力求科学、合理地反映公路安全保护的客观规律，在立法过程中遵循了下列原则：

(一)立足全面保护。从保护主体看，《公路安全保护条例》不仅明确了交通运输主管部门和公路管理机构的保护职责，而且还动员各级政府、各相关职能部门以及社会公众等各方力量广泛参与公路安全保护工作。从保护对象看，既明确了公路、桥梁、隧道、渡口、公路附属设施等公路主体线路的保护，又加强了对公路用地、建筑控制区、集镇规划控制区、桥梁采砂区、桥隧爆破区等立体空间的管理。

(二)重点强化治超。违法超限运输危害极大，是最为严重的公路“杀手”。为此，《公路安全保护条例》将建立超限治理长效机制作为重中之重，从管理手段上强化超限治理措施，在管理环节和管理力量上突出了综合治理，从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手，对超限治理作了详细规定。

(三)坚持依法行政。坚持依法行政是依法治国的必然要求，是建设法治政府的核心所在。《公路安全保护条例》严格遵循国务院关于全面推进依法行政实施纲要确定的基本原则和要求，不仅明确了公路管理机构的执法主体资格，赋予了必要的执法手段，又规定了应当承担的法律责任，实现公路执法的权责统一，有利于建立“层次清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制，进一步促进公路管理机构的职能转变。

(四)突出服务便民。维护公路的完好、安全、畅通是政府交通运输主管部门及其公路管理机构的职责，做好公路安全保护工作的出发点和最终目的是为广大人民群众提供方便、快捷、安全的出行条件。因此，《公路安全保护条例》始终坚持以执政为民、服务群众为指导思想，不断强化公共服务职能，充分体现了以人为本的思想和宗旨。如，明确了公路管理机构和有关部门对公路养护工程的及时公告和保畅义务，防止施工区域路段堵塞;建立了跨省大件运输联合审批机制，提高行政许可效率;加强路网运行监测，通过多种形式向社会发布公路出行信息等。

第二条各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。

【释义】本条是关于各级人民政府在公路保护方面职责的规定。

一、各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导。本条所称各级人民政府，包括国务院即中央人民政府和省、市、县、乡各级地方人民政府。公路是现代交通的重要组成部分，是为国民经济、社会发展和人民生活服务的公共基础设施。公路的现代化程度和水平，直接关系到一个国家或一个地区的经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，是衡量一个国家经济实力和现代化水平的重要标志。建设公路和保护公路不仅仅是交通运输主管部门的职责，也不仅是哪一级政府的事，各级人民政府都应高度重视公路建设和保护，采取措施扶持、促进公路事业的发展。公路的公共基础地位决定了它是各级政府管理重点之一。《公路法》、《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)等规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道。将公路划分为不同的行政等级，主要是为了对不同等级公路的建设、养护和管理实行分级负责，使各级人民政府依法在自己职责范围内，组织有关部门做好相关公路的建设、养护、管理等各项工作。县级以上人民政府交通运输主管部门、公路管理机构，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下，负责公路保护工作，对《公路法》、《公路安全保护条例》在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。

二、各级人民政府在公路保护方面的具体职责。公路是重要的基础性设施，其发展水平是经济发展水平和社会进步的重要标志，对经济社会的发展具有重要意义。公路保护工作是否能够有效开展，直接关系到公路促进地方经济社会发展的效用能够有效充分发挥，地方人民政府应该从促进本地区、本区域经济社会发展的高度加强对公路保护工作的领导。《公路法》第四十三条规定，各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。本条例也指出，各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。具体来讲，地方人民政府的职责主要有：

(一)车辆超限超载治理。近年来，车辆超限超载违法运输现象十分严重，不仅损坏公路基础设施，引发大量的道路交通事故，而且直接导致道路运输市场的恶性竞争和车辆生产使用秩序的混乱。根据国务院的部署，交通运输部、公安部、国家发展改革委、中宣部、国家工商总局、国家质检总局、国家安全监管总局、国务院法制办、国务院纠风办、工业和信息化部等国务院组成部门联合在全国范围集中开展车辆超限超载治理工作。超限超载涉及部门多，治理难度大，直接关系到*秩序、安全生产、道路运输事业健康发展等重大问题，必须在地方政府的统一领导下，才能更好的实现各部门之间的相互配合、协作、支持，才能做好各项工作措施的贯彻和落实，才能正确处理好治理工作与经济发展的关系，才能真正建立治超长效机制。为此，国务院办公厅2005年专门下发《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》(国办发〔2005〕30号)，明确要求地方各级人民政府要把治理工作列入年度工作重点，实行目标责任制和责任追究制，加强领导，落实经费，积极研究解决治理工作中出现的问题和困难。地方人民政府加强治超工作的领导，就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重点，将治超工作经费纳入部门财政预算范围，对本级政府各有关部门及下级人民政府实行严格的目标考核制和责任追究制。此外，根据本条例第三十九条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以批准设置固定超限运输检测站，建立健全路面治超监控网络。

(二)农村公路保护。根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发〔2005〕49号)精神，省级人民政府主要负责组织筹集农村公路养护资金，监督农村公路管理养护工作。地方各级人民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护。农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，主要职责是：负责组织实施农村公路建设规划，编制农村公路养护建议性计划，筹集和管理农村公路养护资金，监督公路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调乡镇人民政府做好农村公路及其设施的保护工作。此外，农村公路以及国道和省道的沿线环境整治、穿镇路段马路市场管理、沿线群众爱路护路意识的培育、爱路护路村规民约的签订等都离不开地方政府牵头负责。

(三)划定公路建筑控制区。县级以上地方人民政府应自公路初步设计批准之日起30日内，根据保障公路运行安全和节约用地的原则及公路发展的需要，按照《公路法》第五十六条及本条例第十一条、第十二条规定，依法划定公路建筑控制区的范围。

(四)划定公路用地范围。根据《公路法》第三十四条规定，县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于一米的公路用地。由于公路建筑控制区范围是以公路用地外缘为起算点的，因此，县级以上地方人民政府应当积极履行《公路法》第三十四条规定的职责，否则将无法确定公路用地和公路建筑控制区的具体范围。

(五)根据《公路法》第八条和本条例第三条的规定，省、自治区、直辖市人民政府确定县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责。

(六)应急抢险管理。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《公路法》第四十条、本条例第七条和第五十三条规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门、公路管理机构等在本级人民政府领导下制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件应急预案，并开展有关应急处置工作。

(七)限高、限宽设施设置。为防止超限运输车辆破坏县道、乡道，根据本条例第三十四条规定，乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。

(八)其他职责。公路保护工作是一项综合性的工作，需要各级地方人民政府加强领导，营造良好的执法环境。在公路保护工作中，各级人民政府还应当按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制，创建“政府主导、部门联动”的公路保护工作机制，督促相关部门积极履行公路保护职责，通过制定规章、制度来强化公路保护工作。

第三条国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。

县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作;但是，县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。

【释义】本条是对公路管理体制的规定。

一、本条第一款是关于国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作的规定。本条例所称国务院交通运输主管部门，是指国务院交通运输部。依照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》的规定，确定国务院各部、委的职责，属于国务院的职权。2009年3月2日，国务院办公厅下发《交通运输部“三定”方案》(国办发〔2009〕18号)，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号)，设立交通运输部，为国务院组成部门。交通运输部下设公路局，其主要职责是：承担公路建设市场监管工作，拟订公路建设、维护、路政、运营相关政策、制度和技术标准并监督实施;承担国家高速公路及重要干线路网运行监测和协调;承担国家重点公路工程设计审批、施工许可、实施监督和竣工验收工作;承担公路标志标线管理工作;指导农村公路建设工作;起草公路有关规费政策并监督实施。

本条第二款是对县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的规定。本条例所称县级以上地方人民政府交通运输主管部门，是指县级以上地方人民政府的交通运输厅、局(对于直辖市而言，则是指交通委员会或交通运输管理局)。县级以上地方人民政府交通运输主管部门，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下，依法主管本行政区域内的公路保护工作，对《公路安全保护条例》在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。各省、自治区、直辖市对本行政区域内的国道、省道如何管理，各地在实践中有条条管理、条块结合、块块管理三种管理模式。考虑到实践中各省、自治区、直辖市对国道、省道的管理体制的不同情况，本条例在规定县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的同时，以但书的形式规定，“县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定”，以适应各地的不同情况。从近年来公路发展以及各地公路管理体制的实践看，国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理的格局能够更好地适应公路网络化运行与应急处置工作的需要。本款采用但书的表述方式，既与《公路法》有关规定保持一致，同时也为今后国道、省道的管理体制改革提出了方向，为推进国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理预留了空间。

本条第三款是关于公路管理机构法律主体资格的规定。本条例通过行政法规授权的形式，明确了公路管理机构的法律主体资格，规定了公路管理机构具体负责公路保护的监督管理工作，同时也赋予了公路管理机构行使公路行政管理职责的必要权力和手段。法律主体资格就是能够以自己的名义独立行使公路行政管理职责，并独立地承担相应的法律责任，对引起的行政争议，能够以自己的名义参加行政复议和行政诉讼。《公路安全保护条例》授权公路管理机构行使行政管理职责主要基于以下考虑：一是为了满足公路管理的现实需求。根据《公路法》规定，公路保护职责不仅包括查处公路违法行为、强制拆除违法建筑、审批涉路施工和大件运输、公路监督巡查等行政执法内容，也包括养护秩序维护、出行信息发布、公路损毁抢修、路网运行监测等行政服务内容，涉及工程建设、交通安全、法学、应急处置等多个领域，具有较强的专业性和技术性。因此，有必要进一步明确和强化了公路管理机构的执法主体资格，并赋予相应的管理手段和措施，以满足公路管理的现实需求。二是为了符合依法行政的要求。在公路行政管理中，可对违法行为作出五万元的高额罚款、扣留违法车辆、责令拆除违章建筑等处理决定，对于这些形式复杂、管理强度大的行政职权，通过法规授权公路管理机构行使并独立承担法律责任，更符合公路保护工作实际，同时也符合国家全面推进依法行政工作的有关要求。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可权只能委托有关行政机关行使，或者由法律、法规授权的组织行使，只有通过法规授权，公路管理机构才能够以自己的名义行使行政许可权，以自己的名义独立地承担法律责任。根据《公路法》和本条例规定，公路管理机构能够独立行使《公路法》和本条例规定的公路行政管理职责。但也有例外，根据《公路法》第五十七条和第八十二条规定[4]，在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河道的行政许可权，对擅自在公路上设卡、收费的行政处罚权以及对未经批准擅自进行公路建设项目施工的行政处罚权，只能由有关交通运输主管部门行使。

二、我国公路管理体制的历史沿革

(一)建国初期(1949~1957)：公路管理体制初步建立。刚刚诞生的新中国面临着巩固国家政权和迅速恢复国民经济的重要任务，这两项任务与交通密切相关，交通必须先行。1950年1月，交通部成立公路总局，负责全国公路的规划、建设与管理工作。各大行政区和省设立公路局或公路处，具体负责辖区公路事宜。国道由公路总局直接管理，建设工作委托各大行政区办理，经费由中央支付。公路总局下设养路处主管全国公路养护，并按专线设立了几个国道养护机构，由于公路点多线长，集中统一管理的难度较大，大多数附属机构于1951年下放到省。从1953至1957年的“一五”时期，各省、自治区交通厅(局)普遍成立了公路工程局(处、队)，主要负责省财政投资的公路建设任务。省交通厅对公路交通事业一般实行垂直管理。在此期间，公路管理的重要法律制度得到初步确立。1950年3月，政务院颁布了《关于1950年公路工作的决定》，对各级管理机构的设置提出了明确要求，进一步明确了建国初期公路工作的方针政策。1950年7月，交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法(草案)》，使公路养护有了稳定的资金来源。1951年5月，政务院发布了《关于1951年民工整修公路的暂行规定》，使民工建勤建路养路制度以国家法令的形式确定下来。这一时期颁布的公路管理相关法规条例，为以后的公路法规建设奠定了基础。

(二)“大跃进”和“文化大革命”时期(1958～1976)，公路管理在曲折中前进。1958年，“大跃进”开始以后，在全国范围内掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群众，以普及为主，发展交通的“地、群、普”方针。“地、群、普”方针的提出，一方面，对于充分发挥地方和群众的积极性，加快广大农村、山区和偏远地区的公路建设是正确的。另一方面，出现了不尊重科学，不讲究质量，片面追求数量的倾向，造成了不少浪费。1958年下半年，国家对经济体制实行改革时，把公路建设中央计划投资体制下放到省、自治区。与此同时，公路管理体制开始从“垂直领导为主”演变为以“地市、县管理为主”。1960年12月，交通部撤销公路总局，组建基本建设总局。经历了三年自然灾害后，1962年，根据“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，国家和公路交通部门对公路事业的发展采取了一系列措施。第一，对公路交通政策进行调整，交通部、财政部联合颁发关于公路养路费征收和使用的补充规定，确定养路费由省、自治区、直辖市交通厅(局)统收统支，专款专用。第二，加强公路养护和管理。1962年6月，中共中央、国务院颁发了《关于加强公路养护和管理工作的指示》;同年8月，交通部颁布了《公路养护和管理工作的若干规定(试行草案)》，全国路政管理工作得到了全面恢复。第三，上收公路建设队伍和干线公路养护体制。1963年4月，交通部撤销了基本建设总局，组建了公路工程管理局。1966年5月，“文化大革命”开始，各级公路交通主管部门遭受严重冲击，建国初期初步建立起来的公路养护体制，几乎近于崩溃，公路事业再次遭受重大挫折。1970年7月铁道、交通、邮电三部合并为交通部，撤销了公路工程管理局，取而代之的是公路组，公路组下设工程养护组。1973年，交通部重建公路局。1975年，铁道、交通两部分设(邮电已提前划出)，交通部仍设公路局主管公路工作。这期间，绝大多数省、自治区、直辖市公路交通管理机构也相继撤并、下放，许多省属的养路机构被撤销。

(三)改革开放初期(1978～1988)：公路管理体制重整旗鼓。党的十一届三中全会以后，为了适应改革开放和国民经济发展的需要，迅速恢复路况，各省公路交通部门贯彻了“调整、改革、整顿、提高” 的方针，又一次恢复了公路局、总段(分局)和段的三级养路机构;3个直辖市分别在交通局或市政工程局下设公路管理处(局)，处以下按县(区)设公路管理所(分局)。1985年，考虑到公路及道路运输“以地方管理为主”的实际，交通部设置了公路局，将公路建设及管理、路政、运政、车辆机务、道路交通安全监管等职能集中于同一机构。地方层面，各省、自治区、直辖市交通厅(局)都建立了公路局，按地市设公路分局或总段(段)。1987年10月，国务院发布了《中华人民共和国公路管理条例》(以下简称《公路管理条例》)，规定公路管理工作实行统一领导、分级管理原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。县道、乡道分别由县乡人民政府负责修建、养护和管理。《公路管理条例》的颁布实施开创了依法管理公路工作的新局面。1986年，国务院对道路交通安全管理职能进行了调整，将其主要职能由“交通部门管理为主”调整为“公安部门管理为主”。1988年，交通部机构改革，撤销公路局等管理机构，改设相关司局。1994年，为了进一步转变政府职能，改善公路行业管理工作，交通部组建了公路司，主管全国公路建设、养护和道路管理。在这一阶段，国家为适应改革开放后的新形势，出台了一些政策。1984年国务院第54次常务会国务院对加快公路建设作出三项重大决策：一是提高养路费征收标准;二是开征车辆购置附加费;三是允许贷款或集资修建的高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费，并首次提出公路交通运输管理“转(转变职能)、分(政企分开)、放(权利下放)”的改革思路。

(四)1988年至今：公路进入快速发展阶段，体制改革酝酿与探索。1988年12月我国第一条高速公路??沪嘉高速公路建成通车，标志着我国高等级公路建设进入了快车道，公路建设项目设计、重点工程建设、运营管理等职能也从专业公路管理机构分出，各地也开始了高等级公路管理模式的探索。为了适应公路建设筹资和投资管理的需要，不少省区设置了负责高等级公路筹资、建设、管理和经营的管理机构，如高等级公路管理局、集团公司或发展公司。《公路管理条例》颁布11年后，公路的发展要求出台一部法律，对公路的养护、建设、市场管理进行全方位的规范。1998年1月1日，《公路法》正式施行，进一步明确了交通主管部门和公路管理机构建设、养护、管理公路的职责，完善了公路建设和养护制度。从此，公路管理有了自己的龙头法。1998年开始国家实施积极的财政政策，加大了基础设施的建设力度，各省、直辖市、自治区都在根据自身的实际情况调整公路管理体制。为了赶上公路建设不断加快的步伐，很多省把公路管理体制下放到地方，这样有利于调动地方政府建设公路的积极性，促进加快公路建设目标的实现。由此逐渐形成了以条块结合为主，有的侧重于条条管理、有的侧重于块块管理的多种形式、多种体制并存的局面。

三、我国公路管理体制的现状

(一)总体情况。现行的公路管理体制按照“统一领导、分级管理”的原则建立起来。公路建设、养护和管理的事权均以地方为主。总体看，已经形成中央、省、地、县四级较为健全的公路管理体系，基本模式是：交通运输部主管全国公路工作，主要从事法律法规、宏观政策、国道规划、技术标准和业务上指导各地的公路工作。省、自治区、直辖市人民政府设立交通运输厅(局、委)，负责辖区内公路的建设、养护和管理，具体管理工作由交通运输厅(局、委)下设的公路局(处)、高速公路管理局等机构负责。各地市以下机构基本与省级机构对应设置，地市级、县级政府设交通运输局，在地市级交通运输局下设公路总段(局、分局、处)。县级设公路段(局、分局、站)。部分乡镇政府还设有交通运输管理站(所)，业务上接受县交通运输局领导。

(二)国省干线公路的管理体制。国道和省道(不包括高速公路)的建设、养护和管理的事权均以地方为主，但是各省的管理体制差别较大。按照省、地市与县公路管理机构之间的关系，全国有三种形式：

一是条条模式。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。地市公路总段(局、分局、处)、县公路段(局、分局、站)的人、财、物由省公路局实行垂直管理。县乡道路以地(市)交通运输局为主实施规划、设计、建设和养护管理，省公路局给予技术指导和一定的资金补助。

注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。

图1普通国省干线公路的条条管理模式

二是块块模式。省交通运输厅公路局只是在业务上对各地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府，受各地市交通运输局管理。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定，一般来说包括两种，即地市以下垂直管理和条块结合管理。

注：图中实线表示直属管理，虚线表示行业指导，无行政隶属关系。

图2普通国省干线公路的块块管理模式

三是条块结合模式。一般是省公路管理部门将国省干线公路的管理下放到地市，但计划、财权在省公路管理机构。地市公路管理部门的包括人事权在内的行政领导归属当地政府。县乡公路仍由地市、县交通运输主管部门负责。根据地市公路管理机构与县公路管理机构的关系，又可分为两种管理模式：其一，地市公路管理机构对县公路管理机构实施计划、财权的管理，人事权则归属当地政府主管部门管理。其二，地市公路管理机构对县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。

注：图中虚实线表示条块结合管理，实线表示直属管理，虚线表示行业指导。

图3普通国省干线公路条块结合管理的两种模式

(三)高速公路的管理体制。我国高速公路的管理是伴随着1988年我国第一条高速公路[5]的竣工通车相应产生的。在由计划经济向*过渡时期，我国高速公路管理体制的形成与国家的政策、法规、措施密切相关。在国家投融资体制改革政策的指导下，高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资，逐步发展到政策筹资和社会融资，从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化、多样化的格局，建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制，有效地缓解了高速公路建设资金不足的状况，推动了全国高速公路建设的快速发展。国务院办公厅于1992年3月印发了《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》(国办发〔1992〕16号)，通知指出：“目前我国高速公路正在起步阶段，如何管好高速公路，需要有一个积累经验的过程。因此，各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。”根据通知要求，部分省(区、市)在高速公路管理方面进行了改革试验，从最初的路段建设指挥部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比较普遍的高速公路集团公司，高速公路管理体制呈现多种模式并存的局面。

我国高速公路管理的模式呈现多样化，各省之间不完全相同，同一省份也存在多种形式。目前主要呈现以国有公路集团公司和高速公路管理局为主体，以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。主要有三种模式：一是组建省政府授权并直接领导的国有独资或控股性质的高速公路总公司。这种模式下的高速公路总公司一般归省国有资产管理机构统一管理，直属省政府领导，省交通运输厅及其下属的行政管理机构依法负责高速公路的行业管理。二是组建由省交通运输厅领导的高速公路融资实体。省交通运输厅从融资角度将辖区内高速公路予以整合，成立独资或控股的高速公路总公司。三是组建事业性质的高速公路管理局或者其它类似实体的事业机构。这种管理模式下，省交通运输厅下设省高速公路管理局对高速公路进行管理，高管局根据路段下设高速公路管理处，全面负责收费、经营、养护、路政和其它管理工作;其余路段由企业负责经营，高管局负责行业管理。目前多数省份实行“一厅两局”形式，即单独成立与现有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以转让经营权、BOT、TOT为代表的特许经营模式，例如某些高速公路路段由非国有独资或控股的民营、外资股份公司管理，另一些由经股份制改造并在资本市场上市的公众公司管理等，也成为以上三种模式的有益补充。目前我国高速公路的管理模式如图4所示。

图4我国现行高速公路管理体制的组成结构

(四)农村公路的管理体制(县道、乡道、村道的管理体制)。依据《公路法》，公路依据行政等级划分包括国道、省道、县道和乡道。《公路法》第八条规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。长期以来，农村公路中的部分县、乡道公路(原来省管)和普通国省干线公路一起由地市、县公路管理部门代管，其余县道建设、养护和管理工作由市、县政府负责，乡道的建设、养护和管理由乡镇政府负责。有些省份为了加强对农村公路的行业管理，在省公路机构专门设立农村公路管理处(科)或称地方道路管理处(科)。尽管我国村道总里程在公路网中占了很大比重，但是由于《公路法》颁发时没有明确其身份，村道主要还是由村委会负责建设，养护工作局限于群众突击和季节性养护，路政管理也基本未开展。2005年9月，国务院办公厅下发《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)，明确指出，县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通运输主管部门具体负责管理养护工作;县级人民政府交通运输主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作;乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，由县级人民政府结合当地实际确定。这一文件是对《公路法》补充解释，也是体现了“统一领导、分级负责”的公路管理原则。目前，依据农村公路管理的职责划分和相应机构的设置情况，全国县、乡、村公路管理的模式可以从两个角度进行划分：一方面，按照县道是否部分上收管理分为两大类，一些省份将县道中的一些重要线路与干线公路一起公路管理机构养护、管理，例如辽宁、江苏、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照农村公路是否单独设立管理机构分为两大类，一些省份市、县两级的公路管理机构有两套，分别负责干线公路和农村公路的养护管理，这种两套机构并行设置的省份包括安徽、江西、陕西、新疆、内蒙等。随着国办发〔2005〕49号文件的下发，各省、自治区、直辖市纷纷出台农村公路管理养护的办法，进一步理顺了农村公路管养职责。由于农村公路中村道的里程多，有些省份为了落实基层管理单位，在乡镇一级也设立了专门的公路管理机构，例如浙江嘉兴等市设立“乡公路管理站”，相关人员纳入乡镇事业编制，业务上接受县公路管理机构的指导。

四、国外公路管理体制

虽然国外公路管理体制由于自身的经济发展和行政体制的不同而呈现出不同的形式，但从共性的角度来看，大多数国家在公路管理构架设计、职能划分等方面都存在着较为相似的特点和理念，有许多值得我们的公路管理体制改革值得借鉴的地方。

(一)全国统一的公路管理机构设置。大多数国家在全国设有统一的公路管理机构，并按照公路的层次划分，对公路进行统一领导下的分级管理。一般为三层次模式，即中央政府管理机构、省级政府管理机构和县级政府管理机构。英国实行交通部、公路局和地方公路管理部门三级管理体制。交通部负责全英综合运输网，交通大臣负责干线公路网(含高速公路和干线公路)总体政策的制定，并为公路局确定发展战略框架及资金使用计划。公路局在交通大臣的领导下，管理和养护英格兰地区的干线公路网，并实施政府的干线公路网的改造计划。英国公路局在八个城市设有分局，负责各自所在地区的事务。特别是，英国干线公路的养护实行三级管理体制，由交通部的公路局统一负责。交通部根据全国干线公路分布，将全国的干线公路网划分为8个区，每个区设立一个直属于交通部的区公路局，负责本区的公路养护管理。区公路局又通过签订合同协议书的形式，将干线公路分段委托给所经县、郡、市的当地政府，由其代为养护，负责各辖区内干线公路的养护管理。美国联邦运输部下设联邦公路局。联邦公路局总部由五个核心业务部门与八个服务业务部门按照矩阵机构组成，根据联邦有关法律管理联邦政府公路事务，主要包括公路规划、建设、养护、运营和运输等方面事务。联邦公路管理局的地区性办事机构包括4个资源中心、52个联邦资助公路办事处和3个联邦属地公路办事处。这些办事机构实际上是联邦公路管理局的派出机构，主要是支持联邦公路管理局处理地区性事务。美国各州一般设有运输厅，负责本州公路的建设、运营、养护和管理。州以下的地方政府(如县政府)公路管理部门主要负责管理一些交通量小、等级较低的地方公路。日本在中央一级设国土交通省公路局(另外城市与地方建设局参与公路的建设和管理)，地方政府管理机构主要指都道府县一级的管理机构，一般为这一级政府中的公共工程局、国土开发局或基础设施局。

(二)按公路功能分类对管理职能进行划分。公路功能分类，是指以公路的本质属性或其他显著属性特征作为根据，把各种等级层次或类别的公路集合成类的过程。发达国家十分重视按照公路功能分类对公路管理权限进行划分，从而最大限度地发挥不同层次路网的效率。英国根据公路等级和功能的不同，公路的规划、建设、养护、管理分别由国家交通部和地方政府分别负责。交通部主要负责高速公路、干线公路和主要公路的规划、投资建设、养护，具体工作通过合同委派给公路所在地的地方政府公路管理机构，资金来源于国家财政部拨款;而地方公路则由地方政府负责规划、投资建设、养护管理，资金主要来自于地方财政收入，一部分来源于国家财政补助资金。美国公路按功能划分为干线公路、集散公路和地方道路，其中干线公路又包括州际公路(全部为高速公路)、其它高速公路、其它干线公路和次干线公路。联邦政府主要是资助干线公路及其他一些技术等级较高的公路。一般地说，对于州际公路和其它高速公路，联邦资助90%，系统所在州承担10%;对于其它干线公路以及另外一些一、二级公路和城市道路，联邦资助75%，系统所在州承担25%;对各州其它一般公路，联邦资助50%，系统所在州承担50%。

(三)公路管理的法制化。发达国家对公路的管理，不是简单的用行政命令，而是侧重于用法律的手段，对公路管理的众多方面加以明确的规定。一是用法律的形式规定公路管理职责划分。发达国家制定全面和详细的公路相关的法律，用法律的形式对公路管理职责划分、公路管理的权利和义务加以明确规定，公路管理部门作为政府职能部门按照法律规定的职责范围开展工作。二是长期公路规划的法制化。为保证中长期公路网规划的严肃性、权威性，发达国家常用法律的形式对中长期路网规划加以保障。发达国家路网规划由国家交通部门或其直属的公路局制定或审定，并在规划实施前，对规划的可行性和合理性进行反复论证和调整，最后报议会批准成为法律文件。在日本，公路局负责国家公路和重要公路的规划，高速公路的规划由道路公团负责，地方道路由地方规划。公路规划最终要经过国会或地方议会的批准才能生效。三是法制化建立稳定的公路建设资金来源和有效的政府补助机制。发达国家在公路建设的资金筹措过程中无不以明确的法律法规作为保证。美国在公路建设的资金筹措方面设有《联邦资助公路法》、《陆路运输资助法》和《多种陆上运输效率法案》中明确规定公路建养的资金来源，并通过征收公路使用税、财产税等为公路建养筹集资金;联邦政府专门设有“公路信托基金”，该基金78%来自民间汽油柴油税，其余来自车辆购置税、重车道路使用税、轮胎税和配件税。日本在筹资方面设有《道路法》、《道路建设特别措施法》、《道路建设财源临时措施法》和《汽油税法》等。通过立法，使得资金筹措能够在公平公正、合理合法的环境下进行，资金来源和资金规模都能在法律的框架得到保证。同时，各发达国家通过相关法律，建立了中央政府部门对地方公路建设的有效的政府补助机制，保证了资助资金的使用能够在法律的监督下规范、有序地进行，增强了资金的使用效率。各发达国家，公路建设资金使用采用预算制和基金制两种不同的方法。美国和日本采用基金制，美国通过建立公路信托基金，对联邦资助公路进行资助。日本通过征收汽油税、液化石油汽税、机动车吨位税等建立中央“道路专项基金”，即“日本道路改善特别账户”。“地方基金”主要通过中央政府所征收的税收(燃油税、液化石油气税、机动车吨位税)转移到地方政府，以及地方政府税收(柴油油料交易税、机动车购置税)筹集。英国、法国、德国则采取预算制，通过编制国家预算，由议会审议通过后，对公路建设进行资金补助。

(四)高速公路单独统一建设管理。高速公路作为公路网中层次和功能处于最高级别的公路系统，许多国家针对高速公路都在全国设立统一的机构进行管理，以最大限度的发挥其路网主通道的作用。最为典型的是日本，成立于1956年的日本道路公团，是一个在全日本从事高速公路建设和收费的非盈利性国家公司。依据《日本道路公团法》，日本道路公团由日本政府全资拥有，它是政府规划决策的执行机构。日本道路公团目前运营着6395公里国家高速公路和785公里地区高速公路。日本道路公团由《日本道路公团法》授权建设和经营下列设施：国家高速公路，地区高速公路，包括收费隧道、收费桥梁和渡口，停车处和服务区。英国中央政府在运输部设立公路局，专门负责对全国的干线道路及所有高速公路的规划、投资建设、改善、养护管理。

(五)国道养护资金中央统一管理。对于国道养护资金，国外都是统一由中央政府进行管理。中央政府作为公路养护的责任人(业主方)，设立基金或与预算，分配给国道所经州或其他省级政府，委托其代为养护。英国，在地方按片区设立8个区公路局，中央设联邦公路局。交通部每年通过国家财政预算的形式获得经费，联邦公路局编制干线公路养护资金预算，交通部根据公路局预算，经交通大臣批准，将资金拨付给公路局，公路局按区公路局编制的养护计划，向其拨付资金，区公路局作为业主单位，将干线公路分段委托给所经地区的当地政府，由其代为养护，或通过招标选择咨询公司作为其养护代理。美国，联邦政府设有专项的公路信托基金用于国道的建设和养护。具体养护与由各州具体负责，采取地方区域的养护管理体制。联邦政府按照公路里程在整个路网中所占比例、人口数量及区域面积的大小来确定补助额度。德国的国道由联邦政府主管部门统一规划和投资建设，建成后委托各州进行养护和管理，养护和管理费用由联邦交通部用联邦财政拨款支付，具体数额由交通部与各州政府依实情商定。因此，德国各州都设有专门的国道公路养护管理机构：一是联邦高速公路管理站，负责联邦高速公路的养护和管理;二是一般公路管理站，负责联邦公路及其他公路的养护和管理。这两类机构都是州属企业，但实行私有企业的管理方式。

五、我国公路管理体制的改革方向

改革开放以来，我国地方公路管理体制改革在探索中不断取得突破，促进了公路事业的跨越式发展。公路网建设成就显著，公路养护管理水平明显改善，行业公共服务能力有所增强。但同时，现行地方公路管理体制也暴露出一些深层次问题。公路行政主体多元化，导致路网分割管理，整体运行效率不高，应对突发事件的指挥调度能力不强;政府管理职能尚未有效转变，政、事、企不分的现象较为普遍，公共服务职能相对较弱，市场监管职能不到位;公路管理机构设置重复、职责交叉，相互之间权责不清、关系不顺;制度体系不够健全，监督机制不够完善，缺乏有效管理手段，管理和服务能力总体滞后。这些问题既不利于提高行业管理效率和公共服务水平，更不利于促进公路事业持续稳定健康发展，深化改革势在必行。由于我国公路管理以地方为主，加快推进地方公路管理体制改革具有十分重要的现实意义。

按照党的十七大和十七届二中全会的统一部署，我国新一轮行政管理体制改革正在稳步向纵深推进。在推进新一轮行政管理体制改革过程中，国务院机构改革组建了交通运输部，部调整组建了公路局，加强了公路管理的机构和职能。地方政府机构改革中，普遍根据大部门体制要求组建了新的交通运输主管部门。在重构地方交通运输行政组织体系中，公路管理的机构设置和职能调整将成为首要环节。特别是成品油税费改革后，公路投融资环境发生深刻变化，原有体制难以适应的矛盾更加突出，迫切需要对地方公路管理体制进行相应调整和完善。

改革总体目标是建立起集中统一、事权清晰、权责一致、体系完善、运转顺畅、精简高效的公路管理体制。通过改革，实现公路管理向行政资源集中、职能有机统一、事权关系分明的根本转变;实现各级公路管理机构向政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的根本转变;实现行业管理组织体系向决策、执行、监督三权适度分离，省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)三级权责清晰的根本转变;实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变;努力构建公路管理的大部门体制，加快行业政府职能转变，优化公路管理组织体系，强化重点环节改革，加强行业依法行政和制度建设，为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。

(一)明晰公路管理事权。正确界定公路事权，是完善公路管理体制、明确各级政府责任的前提。根据不同行政等级公路在路网中的功能、作用和影响范围，国道、省道、农村公路的事权分别属于中央、省级、市县及以下级人民政府。根据公路事权划分以及《公路法》相关规定，公路管理实行统一领导、分级管理。国道规划由国务院交通运输部编制，具体建设、养护和管理委托省级公路管理机构负责，中央应加大对国道建设和养护的投入力度。省道规划由省､自治区､直辖市政府交通运输主管部门编制，建设、养护和管理由省、自治区、直辖市公路管理机构负责，省道建设和养护资金由省级政府为主负责筹集。县道、乡道规划分别由地级市、县级交通运输主管部门编制，建设、养护和管理分别由县(市)公路管理机构和乡(镇)人民政府负责。政府国有资产监督部门所履行的国有资产出资者职能、高速公路运营管理主体所承担的运营管理职能，不能混同甚至替代政府公路行业管理职能，交通运输主管部门及其公路管理机构要切实依法承担起保护公路资产、监督收费运营的政府职责。

(二)落实不同层级政府公路管理职责重点。按照公路事权归属，在强化省级宏观调控的前提下，合理划分省、市(地)、县三级政府公路管理的职责重点。省级职责重点：拟订全省公路公共政策;承担国道、省道的建设、养护和管理责任;组织全省公路运行调度和Ⅱ级应急管理[6]。市(地)级职责重点：执行省级和本级政府公路公共政策;执行国省道管理具体事务;组织区域公路运行调度和Ⅲ级应急管理。县级职责重点：执行上级决策;承担农村公路建设、养护和管理的相应责任;组织县域公路运行调度和Ⅳ级应急管理。

(三)努力构建公路管理大部门体制。按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，积极探索实行职能有机统一的公路管理大部门体制。一是强化“一省一厅、一厅一局”的综合管理构架。省级层面要整合高速公路、普通干线公路、农村公路的行政管理资源，依法强化交通运输主管部门对各级各类公路建设、养护、运营的政府监管职责，统筹公路发展规划、建设项目计划、财政资金安排、公路资产管理、路网运行管理、公共服务监督等行政事务。推进执行决策和执行相分开，凡涉及制订公路法律规范、行业政策、发展规划等抽象行政行为的决策职能，原则上由交通运输主管部门集中行使;凡涉及直接从事公路公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由公路管理机构集中行使。按照“坚持一件事情原则上由一个部门负责”[7]的要求，省级交通运输主管部门只设一个公路管理的行政执行机构，统一行使全省公路建设、养护、运营以及路政管理的行政执行职能。要组建职能有机统一的“大公路”管理机构，赋予其实施各级各类公路一体化管理的责任和权力。二是完善“权责清晰、协调配合”的工作机制。主动协调地方政府编制管理部门，科学合理地制订交通运输主管部门的“三定”规定，尽可能明确与其他行业部门(如发展与改革部门、财政部门、公安交管部门、国资管理部门等)在公路建设项目计划与管理、财政资金安排与投融资管理、公路交通安全管理、公路有形资产管理等方面的职责关系，确保权责一致、责任明确。要在地方政府统一规范下，建立健全部门协调配合机制。认真做好公路管理机构的“三定”工作，明确其职责边界，切实解决行业内部不同机构之间职责交叉和关系不顺的问题。要通过制度规范，明确和强化公路管理机构的责任，加强责任追究。凡与公路行政执行相关的事务，应统一由公路管理机构牵头，建立健全相关协调配合机制。

(四)优化公路管理的行政组织体系。一是依托各级事权，建立分级管理体制。加强省级交通运输主管部门对全省公路公共行政的统一领导，强化省级公路管理机构对全省公路行政执行的统筹协调。根据不同公路事权，按照分职治事的要求，实行“国道国管，省道省管，农村公路县以下管，国道建养管委托省负责”，统筹省级以下公路管理的体制安排。公路管理机构可依托现有行政层级实行三级设置。省级公路管理机构要全面承担起省道建设、养护和管理的责任，并受中央政府委托，承担国道建设、养护和管理责任;县级公路管理机构要全面承担起农村公路建设、养护和管理的责任。市(地)级公路管理机构受省级公路管理机构委托，具体负责国省道管理的相关事务。要结合减少行政层级的改革趋势，积极推行“三级设置、二级管理”的地方公路行政体制模式，即国省道实行省与市(地)垂直管理、以省为主，农村公路实行省指导县、以县为主的体制模式。二是国省道管理组织体系。国省道的管理应由省级公路管理机构和按地域划分的派出机构具体负责。省级公路管理机构可在现有公路管理机构基础上，通过整合其它独立存在的具有行政管理职责的高速公路管理机构、建设管理机构、高等级公路管理机构、路政管理机构、收费公路管理机构等组成，原各机构的公路行政管理职责统一纳入新设立的省级公路管理机构中，其余职责则按照事业单位分类改革要求，另行予以定位调整。具备条件的地方，省可直接上收各地(市)级公路管理机构，作为省派出机构。省级公路管理机构职责侧重点在于拟定公路发展计划，统筹安排公路发展资金、制定行业管理规范标准和公共服务信息平台的统一建设管理等;派出机构(或市公路管理机构)的职责重点在于工程项目的具体组织实施、负责对外提供公共服务和相关市场的日常监管等。以综合统一和“三级设置、二级管理”为基础，重新整合国省道中高速公路的管理组织架构。采取以省为主、集中管理的组织模式，将分散于多个部门的高速公路管理职能统一集中于省级公路管理机构，解决多元化管理、分割式管理带来的弊端。纠正经营性高速公路的营利性目标定位和，回归政府社会管理者角色，逐步实现高速公路管理目标由“保值增值”向“为公众出行提供优质服务”转变，建立以特许经营制度为基础的高速公路管理体系。三是农村公路管理组织体系。农村公路管理应在坚决贯彻国务院办公厅印发的《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)基础上，进一步理清各级机构的权责关系、完善相应的组织机构设置，因地制宜的建立能够充分适应各地农村公路发展实际需要的管理组织体系。省及地(市)交通运输主管部门应切实担负起本行政区域内农村公路的行业指导职能。县级人民政府是本行政区域内农村公路管理养护的责任主体，其所属交通运输主管部门是辖区内农村公路管理养护的实施主体，具体负责农村公路管理养护工作。乡镇人民政府应承担本区域内的乡道、村道公路养护工作，拟订乡道、村道公路养护建议计划并按照批准的计划组织实施，对乡道、村道养护质量进行检查验收，做好村道并协助做好乡道的路产路权保护工作。

第四条县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工，依法开展公路保护的相关工作。

【释义】本条是规定县级以上各级人民政府相关部门公路保护的职责。

一、公路保护工作涉及面广，是一项社会性、综合性的工作，各级人民政府有关行政管理部门应按照职责分工，在各自职责范围内，依法开展公路保护的相关工作。以治理车辆超限运输工作为例，2000年以来，交通运输部与公安部先后在全国开展了治理工作，取得了一定成效。但由于这一问题是车辆生产与管理、运输市场、管理体制等诸多矛盾在运输环节的集中反映，涉及多个部门，治理难度大。2004年6月开始，经国务院同意，交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办成立领导小组[8]，在全国道路安全工作部际联席会议的框架内，在全国开展部门联动的集中治超工作。经过近几年各部门各地方的共同努力，并通过行政的、经济的和法规的手段进行综合治理，全国治超工作取得明显的阶段性成果，货车超限超载率大幅度下降，道路交通安全形势、公路通行效率、汽车生产和改装行为、公路路况水平有了很大的好转。2007年以来，按照国务院统一部署，交通运输、公安等部门开展探索构建治超长效工作机制，进一步明确了发展改革、工商、质检等部门在治超工作的职责任务。为依法治超，从根本上杜绝超限运输行为，本条例将建立超限治理的长效机制作为重中之重，从管理手段上强化超限治理措施，在管理环节和管理力量上突出了综合治理，从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手，对超限治理作了详细规定，并将发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门在治超工作中的职责也以法律的形式予以明确。

根据国务院办公厅《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》(国发办〔2005〕30号)精神及全国治理车辆超限超载工作领导小组《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》(交公路发〔2007〕596号)文件的规定，各级政府相关部门应在治超工作履行以下职责：

(一)交通部门：组织路政执法人员开展路面执法，查处违法超限运输车辆;派驻运管执法人员深入货站、码头、配载场及大型工程建材、大型化工产品等货物集散地，在源头进行运输装载行为监管和检查，防止车辆超限超载;负责超限检测站点及治超信息管理系统的建设和运行管理工作;建立货运企业及从业人员信息系统及信誉档案，登记、抄告超限超载运输车辆和企业等信息，并结合道路运输企业质量信誉考核制度，进行源头处罚;调整运力结构，采取措施鼓励道路货物运输实行集约化、网络化经营，鼓励采用集装箱、封闭厢式货车和多轴重型车运输;将路面执法中发现的非法改装、拼装车辆通报有关部门，配合有关部门开展非法改装、拼装车辆查处工作。

(二)公安部门：加强车辆登记管理，禁止非法和为贵车辆登记使用;配合维护治超检测站点的交通及治安秩序;组织交警开展路面执法，依法查处超载等交通违法行为;依法查处阻碍执行职务等违法犯罪行为。

(三)发展改革部门(含经贸、物价部门)：加强车辆生产企业及产品公告管理，监督、检查汽车生产企业及产品，查处违规汽车生产企业及产品;指导和监督超限超载治理相关收费政策的执行，制定超限超载车辆卸载、货物保管、停车管理等收费标准。

(四)工商部门：查处非法拼装、改装汽车及非法买卖拼装、改装企业行为，依法取缔非法拼装、改装汽车企业。

(五)质监部门：对治超工作所需的检测设备依法实施计量检定;定期公布经验收合格的承压类汽车罐车充装站单位名单;实施缺陷汽车召回制度;检查从事改装、拼装车辆生产企业的生产场所及标准执行情况，杜绝无标生产行为;实施车辆强制性产品认证制度，查处不符合认证要求的汽车生产企业及产品。

(六)安全监管部门：加强危险化学品充装单位的安全监管，严禁超载、混装;选择主要公路沿线的大中型化工企业作为危险化学品的超载车辆卸载基地;会同有关部门，对应超限超载发生的特别重大的伤亡事故进行调查处理，依法追究相关单位和人员的责任。

(七)法制部门：配合有关部门研究、起草治理超限超载工作的相关规范性文件，依法裁决相关行政复议案件。

(八)宣传部门：组织协调新闻单位做好超限超载治理工作的宣传报道，提高宣传工作的针对性和实效性。

(九)监察机关(纠风机构)：对相关部门在治理超限超载工作中的执法行为和行风进行监督、检查，查处行业不正之风及违纪违规等行为。

二、在公路建筑控制区管理、集镇规划控制区管理等公路保护工作中，各级政府相关部门也应依法承担相应职责，如：国土资源部门不得批准利用公路建筑控制区范围内的土地修建住宅、厂房等建筑物、地面构筑物(本条例第十一条、第十三条);建设、规划部门在批准新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所时，应尽可能在公路一侧建设并与公路建筑控制区边界外缘保持一定距离(本条例第十四条);省级水行政主管部门、流域管理机构应会省级交通运输主管部门共同做好因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床及抽取地下水、架设浮桥等行为的审批工作(本条例第十七条、第十九条);安全生产监督管理部门对在公路两侧一定范围内禁止设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施(本条例第十八条);中国人民武装警察部队守护重要公路桥梁和公路隧道、抢修的职责(本条例第二十四条、第五十四条);公安机关审查影响交通安全的涉路施工项目、办理车辆登记、查处车辆装载物飘散或者掉落、疏导交通、将危险物品运输通过特大型桥梁或者特长隧道的相关信息提前告知并进行现场监管的职责(本条例第二十八条、第三十一条、第四十二条、第四十三条、第四十七条)。

[1] 参见《交通部、公安部、国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理局、国家工商行政管理总局、国务院法制办公室印发关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案的通知》(交公路发〔2004〕219号)。

[2] 根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号)，设立交通运输部，为国务院组成部门，将原交通部的职责，原中国民用航空总局的拟订民航行业规划、政策和标准职责，原建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。本书为表述方便，无特殊说明时，将交通部统称为交通运输部。

[3] 2006年7月，交通部党组提出在建设创新型交通行业的过程中，要做好“三个服务”，即：服务国民经济和社会发展全局，服务*建设，服务人民群众安全便捷出行。“三个服务”的提出，既是对多年来交通实践经验的总结，也是对交通发展规律认识的深化，更是对交通工作全面落实科学发展观本质要求的新认识。

[4]《公路法》第五十七条规定：除本法第四十七条第二款的规定外，本章规定由交通主管部门行使的路政管理职责，可以依照本法第八条第四款的规定，由公路管理机构行使。《公路法》第八十二条规定：除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。

[5] 1988年10月31日，全长20.5公里(其中达到高速公路标准的路段长15.9公里)的沪嘉高速公路一期工程通车，标志着大陆地区高速公路实现了零的突破。

[6] 2009年5月12日，交通运输部发布了《公路交通突发事件应急预案》(交公路发〔2009〕226号)，将各类公路交通突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

[7]参见国务委员兼国务院秘书长华建敏在第十一届全国人民代表大会第一次会议作关于《国务院机构改革方案》的说明。

[8] 2004年6月20日，全国治理车辆超限超载工作领导小组成立，交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办等七部委为成员单位。2006年至2009年期间，为了进一步加强对全国治理车辆超限超载工作的组织领导，经国务院同意，分别增加国务院纠风办、中宣部、工业和信息化部为成员单位。

第五条 县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。但是，专用公路的公路保护经费除外。

【释义】本条是有关公路保护经费来源的规定。

一、公路保护经费的由来。1950年7月，交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法(草案)》，使公路养护有了稳定的资金来源。1978年8月5日，国务院批转《国家计委、交通部、财政部关于整顿公路养路费征收标准的报告》(国发〔1978〕158号)，明确了公路养路费征收标准。为规范公路养路费的征收和使用，1979年9月24日，国家计委、交通部、财政部、中国人民银行颁发《关于公路养路费征收和使用的规定的联合通知》，通知指出，公路养路费，是国家按照“以路养路”的原则，规定由交通部门向有车单位征收的用于养护和改善公路的事业费;通知明确，公路养路费的使用范围规定如下：(一)养路工程费，包括公路小修保养费，大中修工程费，水毁工程抢修及修复费，改建工程费，公路渡口费，公路绿化费，道(渡)班房修建费，县社公路补助费等;(二)养路事业，费包括养路机械、车辆、设备购置费，养路专用的小型机械厂及材料厂(场、库)建设费，公路科研费，技术革新费，职工培训费，养路职工宿舍和养路段必需的生产房屋修建费，行政管理费等;(三)养路其它费，包括安全、宣传、劳动保险及非固定职工的福利、奖励、医药、抚恤费等。

1987年10月13日，国务院颁布《公路管理条例》，首次在行政法规的层面，明确提出拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。养路费应当在国家规定的范围内专款专用。任何单位和个人不得平调、挪用、滥用、截留、拖欠养路费。此后，为进一步整顿和加强养路费征收管理工作，交通部、财政部、国家计委、国家物价局联合下发了《公路养路费征收管理规定》，按照健全法制、依法行政、按章征费的要求，对国家计委、交通部、财政部、中国人民银行联合发布的《公路养路征收和使用规定》进行了重新规定。

1998年1月1日，《公路法》颁布实施，该法第三十六条规定，公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前，仍实现现行的公路养路费征收办法。公路养路费必须用于公路的养护和改建。拥有车辆的单位和个人缴纳公路养路费的，由交通主管部门发给公路养路费收讫标志;公路养路费收讫标志应当放置在车辆的明显位置。没有公路养路费收讫标志的车辆不得在公路上行驶。1999年10月31日，第9届全国人民代表大会常务委员会第12次会议通过《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》，将《公路法》第三十六条修改为，国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。

根据《公路法》的规定，国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》，2000年10月经国务院批准后发布。方案规定，在车辆购置税、燃油税出台前，各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作，确保各项收入的足额征缴。并明确指出，考虑到国际市场原油价格较高，为稳定国内油品市场，燃油税的出台时间将根据国际市场原油价格变动情况，由国务院另行通知。

2008年12月18日，国务院下发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号)，决定实施成品油价格和税费改革，明确取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等6项收费，并决定征收成品油消费税。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变，新增税收收入主要用以替代公路养路费等6项收费的支出。

二、公路保护经费应该纳入政府财政预算管理。根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，从1996年起，公路养路费纳入地方财政预算管理，即收入应当由地方交通主管部门全部上缴地方国库，支出通过地方财政预算安排，实行专款专用。为加强农村公路的管理和养护，确保公路完好畅通，2005年《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》明确规定，公路养路费(包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费)应主要用于公路养护，首先保证公路达到规定的养护质量标准，并确保一定比例用于农村公路养护，如有节余，再安排公路建设。2008年底，财政部、交通运输部等部门根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号)文件精神，下发《关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知》(财预〔2008〕479号)，明确将公路养路费等6项收费收入安排的人员支出以及公路养护和建设、公路运输和站场建设与养护、航道养护和水路管理及中央本级替代性等方面的支出纳入一般预算管理，由财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障。本条例进一步明确了公路保护经费纳入政府财政预算，实行财政统一安排，这有利于有效确保公路保护经费来源稳定，同时也有利于加强财政监管，规范和约束预算资金的使用，确保公路保护经费专款专用。

三、纳入政府财政预算管理的公路保护经费主要是指交通运输主管部门、公路管理机构从事公路管理、养护所需经费及公路管理机构行使公路行政管理职能所需的经费。这其中，不包括经营性收费公路的养护经费。根据《收费公路管理条例》的规定，经营性收费公路的养护工作由公路经营企业负责，从公路通行费中支出。

而由于公路管理机构对经营性收费公路行使公路行政管理职能的行为，系政府行政行为，其经费理应由政府财政予以保障。《收费公路管理条例》第四十五条明确规定，行政执法机关依法对收费公路实施监督检查时，不得向收费公路经营管理者收取任何费用。行政执法是国家行政机关根据法律、法规授权而实施的产生法律效力的行为。它是一种国家职能活动，其目的在于实现公共利益，维护公共秩序。这些执法活动体现的是国家职能，履行的是政府职责，属于行政执法机关的正常工作，所需费用应从行政机关正常行政事业经费中列支。目前，一些地方的行政执法机关在收费公路上进行执法工作时，公开向收费公路经营管理者索取巨额行政管理费用。这种做法，一是加重了收费公路经营管理者的负担，影响了收费公路还贷效率;二是损害了政府形象，危害了企业与政府的关系。特别是对一些外资企业来讲，还损害了我国的国际形象，不利于吸引外国资本进入公路建设;三是容易滋生腐败，使本应用于保护公民权益的公共执法权，变成有关部门或个人获取私利的手段;四是影响执法的公正性，企业负担执法经费，从本质上讲，会使政府执法部门沦为企业的雇佣者，必然会影响行政执法的公正和公平。这显然与我国目前正在大力推进的依法行政和建设廉洁、勤政、务实、高效政府的目标背道而弛。基于此，本条例明确规定，公路管理机构行使公路行政管理职能包括对经营性收费公路行使行政管理职能的经费，一律应由政府财政预算安排。

根据公路保护工作的特点及实践，公路保护预算经费的科目应包括：公路日常养护经费，小修保养经费，大中修和改建工程经费，水毁工程抢修及修复经费，安保工程经费，应急抢险经费，公路绿化经费，养路机械、车辆、设备购置经费，路政管理经费，公路标志标线设置与维护经费、路政管理装备、车辆、设备购置经费，路政管理宣传教育经费，路政(养护)管理用房建设、维护经费，治超专项经费，行政管理经费，人头经费，路况及交通量调查经费等。

四、公路保护经费应当纳入县级以上各级人民政府财政预算。这是充分反映事权与财权相对应的基本原则，有利于厘清各级交通运输主管部门、公路管理机构的职责权限，属于本级事权范围的职责由本级政府预算予以安排，有利于公路保护各项工作职责真正落到实处。

五、专用公路的保护经费不纳入政府财政预算。根据《公路法》第十一条规定，专用公路是指由企业或者其他单位建设、养护、管理，专为或者主要为本企业或者本单位提供运输服务的道路。这类公路主要服务于自建、自养和自管该公路的企业或单位，其保护经费应由其管养企业或单位自行承担。

第六条 县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当综合考虑国家有关车辆技术标准、公路使用状况等因素，逐步提高公路建设、管理和养护水平，努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。

【释义】本条是有关公路“建、管、养”与社会发展相适应原则的规定。

一、公路是为国民经济、社会发展以及人民群众生产、生活服务的公共基础设施，是衡量一个国家经济实力和现代化水平的重要标志。与航空、铁路和水路等其他主要运输方式相比，公路运输能够直接提供“门到门”的运输服务，因而显得更为方便，在各种运输方式中始终占有不可替代的重要位置。据2008年底的统计，全国公路运输所承担的客、货运输量分别达到220.7亿人和191.7亿吨，分别占全社会运输总量的92%和77%，公路运输已成为我国综合运输体系中的重要组成部分，其通达深度和广度，是其他运输方式所不能比拟的。综观国际国内经济发展史，可以说，经济的发展，离不开公路的发展;经济发达的国家和地区，其公路网也必然发达。

二、我国公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。公路功能分类与公路交通出行特性、公路交通出行需求及公路服务特性密切相关。按功能对公路进行分类，意义在于通过建立起层次分明、功能明确的公路网体系，以满足不同层面的社会经济发展需求。公路主干线形成公路交通运输的大通道系统，为实现区域社会经济长远发展战略服务，公路次干线提高主干线的通达深度和辐射效应。同时，通过对公路网结构的优化，有利于提高路网使用效能和服务水平。对公路管理而言，明确各层级公路的功能，可以使中央、省、地、市县各级在各层次公路的规划、建设、管理等方面职责分明，更好地协调局部与整体的利益关系，从而最大限度地发挥不同层次路网的效率。

三、公路工程技术标准的发展。《公路工程技术标准》是公路工程建设最基本的技术法规，是进行公路建设前期工作的重要依据和制定公路工程勘察、设计、施工及养护等标准、规范、规程的纲领性文件。每一时期的公路工程技术标准都是国家有关经济技术等政策在公路交通行业的综合体现，也是相应时期公路规划、设计、施工等技术以及经济实力的综合反映。我国现行《公路工程技术标准》的前身是《公路工程技术准则》，1972年修订时改名为《公路工程技术标准》。建国初期，交通运输部在1951年制定颁发了《中华人民共和国公路工程技术准则(草案)》，在以后的50多年中，随着公路建设事业的不断发展，交通运输部先后在1954年、1956年、1972年、1981年、1988年、1997年以及2003年作了七次修订。1997版《公路工程技术标准》颁布后，对于统一和规范全国的公路建设，特别是对于我国高速公路的发展起到了推动作用，随着公路建设的快速发展，公路通车里程，特别是高速公路通车里程不断增长，公路行业对有关公路技术指标的理解在不断深化，发达国家的相关经验和技术也在不断被引入和消化吸收。交通运输部于2001年正式下达《公路工程技术标准》的修订任务。为配合标准修订，进行了10个相关关键技术专题的研究，2003年7月专题项目研究成果通过验收。《公路工程技术标准》(JTG B01-2003)于2004年1月29日正式发布，3月1日起实施。修订后的标准，总结了1997年以来中国公路建设的经验，借鉴和吸收了国外相关标准和先进技术，体现了安全、环保及以人为本的指导思想和修订原则，能够更好地指导中国公路建设事业的发展，基本适应了当时和其后一个时期中国社会经济发展的需要，对统一全国公路工程技术标准，指导这一时期全国公路工程建设发挥了重要作用。

四、国家有关车辆技术标准，主要是指车辆的外廓尺寸、轴荷、质量限制标准。2004年，国家质监总局印发了由交通运输部、公安部、国家发展改革委联合制定的《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》(GB1589-2004)国家强制性标准，该标准在综合考虑交通安全、公路承载能力、车辆生产标准等多种因素的基础上，确定了车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值等一系列指标，作为汽车生产、牌照发放、车辆装载等工作的标准与依据。从数据指标来看，《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》与《公路工程技术标准》中提出的限定标准基本一致。从管理实践看，车辆轴荷对公路路面影响较大，轴荷标准的增加将大大加剧公路路面的损坏。初步研究表明，轴荷标准的增加值与公路路面损坏程度的关系为幂次关系。因此，就对公路路面寿命的影响而言，车辆轴荷起了决定性的作用。公路路面厚度和桥梁承载能力的设计，必须以一定的轴荷标准为依据。因此，县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当综合考虑路网结构、公路使用状况、地方经济发展需要、政府的财力状况等各种因素，及时调整优化公路路网规划，不断完善路网结构，并根据实际情况，适时安排公路改扩建、大中修等养护工程，确保公路使用状况良好。同时，要充分考虑公路与水路、铁路、航空、管道等运输方式的衔接，进一步构建综合交通运输体系，充分发挥公路沟通水陆空的重要作用，努力服务于国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。需要明确的是，公路建设养护管理水平的提高是一个科学的、历史的过程，每个发展阶段都必须符合经济社会发展现状，公路建设、养护、管理均不能盲目超前，要与经济社会发展状况和财力相适应。

第七条 县级以上各级人民政府交通运输主管部门应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件(以下简称公路突发事件)应急预案，报本级人民政府批准后实施。

公路管理机构、公路经营企业应当根据交通运输主管部门制定的公路突发事件应急预案，组建应急队伍，并定期组织应急演练。

【释义】本条是关于制定公路交通突发事件应急预案的规定。

一、遵循上位法。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条规定：“国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案;国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。”

二、预案编制主体和目的。公路交通突发事件应急预案体系分为国家和地方两级，国家层面包括总体预案和应对某一类型或某几种类型公路交通突发事件而制定的专项预案;地方层面包括省、地市和县级公路交通突发事件应急预案以及各类事件的专项预案和企业预案。国家层面的总体预案是指交通部于2005年制订并颁布的《公路交通突发公共事件应急预案》(2009年修订)，该预案作为国家级部门预案和公路交通领域的总体预案，用以指导各级交通运输主管部门编制相关预案和开展应急保障工作。目前，地方各级人民政府交通运输主管部门在交通部《公路交通突发公共事件应急预案》的指导下，结合本地区的实际情况，制定了本区域的公路突发事件的应急预案。

制定不同层级的公路突发公共事件应急预案，其目的在于加强公路交通突发事件的应急管理工作，建立完善应急管理体制和机制，提高突发事件预防和应对能力，控制、减轻和消除公路交通突发事件引起的严重社会危害，及时恢复公路交通正常运行，保障公路畅通，维护经济社会秩序。

三、公路突发事件的界定。公路交通突发事件是指由下列突发事件引发的造成或者可能造成公路以及重要客运枢纽出现中断、阻塞、重大人员伤亡、大量人员需要疏散、重大财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，以及由于社会经济异常波动造成重要物资、旅客运输紧张需要交通运输部门提供应急运输保障的紧急事件。包括自然灾害、公路交通运输生产事故、公共卫生事件和社会安全事件。一是自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。二是公路交通运输生产事故。主要包括交通事故、公路工程建设事故、危险货物运输事故。三是公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。四是社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件。各类公路交通突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

四、预案编制内容。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十八条对应急预案编制的内容一般规定，公路突发事件应急预案应当针对公路突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定公路突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和公路突发事件的预防和预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后回复于重建措施等内容。目前，2005年制订并颁布的《公路交通突发公共事件应急预案》(2009年修订)就是根据《中华人民共和国突发事件应对法》以及2006年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，将公路交通突发事件应急预案分为六章，分别为总则、应急组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。

《公路交通突发公共事件应急预案》(2009年修订)总则部分明确了预案编制的目的、依据、突发事件分类分级、预案适用范围、工作原则以及应急预案体系构成;应急组织体系界定了应急领导小组、应急工作组、日常管理机构、专家咨询组、现场工作组等公路交通应急管理机构的职责;运行机制部分则对公路突发事件的应急全过程，从事故发生前的预测预警，到事故发生后的应急响应、再到事故结束后公路恢复和重建，以及其间信息发布和宣传具体工作的安排进行了阐述;应急保障部分则从应急队伍、物质设备、通信与信息、技术和资金支持五个方面提出了相应的保障要求;监督管理部分对预案演练、宣传与培训、应急能力建设评估、责任与奖惩做了相应的规范;附则部分则对预案的调整、解释、实施日期等方面做了规定。

五、应急队伍组建。公路交通突发事件应急队伍按照“平急结合、因地制宜，分类建设、分级负责，统一指挥、协调运转”的原则组建。目前，公路交通突发事件的应急队伍由专业的应急抢通与运输队伍和社会力量构成。专业应急抢通队伍又区分为国家公路交通应急抢险保通队伍和地方公路交通应急抢险保通队伍，前者由武警交通部队组成，后者由高速公路及普通国省干线公路养护管理部门、路政管理部门、公路经营管理单位、公路养护工程企业等组成。专业的应急运输保障队伍由地方交通运输主管部门负责建设，通过与达到一定标准的道路客货运输企业协商签订突发事件运力调用协议的方式，将其纳入到应急运输队伍中。此外，各级应急管理机构根据属地的实际情况和突发事件特点，制订社会动员方案。在公路交通自有应急力量不能满足应急处置需求时，可以向同级人民政府提出请求，请求动员社会力量纳入到应急队伍中，协调人民解放军、武警部队参与应急处置工作。

六、定期应急演练。根据《公路交通突发公共事件应急预案》的规定，由交通运输部路网中心负责协同有关部门制订应急演练计划并组织联合应急演练活动。地方公路应急管理机构要结合所辖区域实际，每年应有计划、有重点地组织应急演练。通过演练，检验并完善应急预案，进一步提高应急队伍实战水平。

第八条国家建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度，完善应急物资储备、调配体系，确保发生公路突发事件时能够满足应急处置工作的需要。

【释义】本条是对公路突发事件应急物资储备保障制度的规定。

我国幅员辽阔，各地气候环境迥异，区域应对常发自然灾害的特征较为明显，比如我国南方地区冬季很少出现冰雪，应对低温雨雪冰冻灾害的物资保障相对薄弱，2008年初出现低温雨雪冰冻灾害时，用于除冰除雪、防滑的机械设备和材料极度缺乏，严重影响了公路抢通保通工作的高效开展。历次灾害应对经验表明，仅仅依靠传统的公路养护备料难以满足突发事件下公路抢通保通工作的需要，尤其是在一些省份公路实现社会化养护后，应急物资更是难以保障。加快建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度，完善应急物资储备、调配体系尤为紧迫。

一、公路突发事件应急物资的分类。根据物资使用方向的不同，公路突发事件应急物资可分为公路抢通物资和救援物资两类。公路抢通物资主要包括沥青、碎石、砂石、水泥、钢桥、钢板、木材、编织袋、融雪剂、防滑料、吸油材料等;救援物资包括方便食品、饮水、防护衣物及装备、医药、照明、帐篷、燃料、安全标志、车辆防护器材及常用维修工具、应急救援车辆等。根据物资处分主体的不同，可分为国家公路交通应急物资和地方公路交通应急物资。国家公路交通应急物资列入中央财政预算，由国务院交通运输部统一对国家公路应急物资进行调度和使用;地方公路交通应急物资列入各级地方财政预算，由地方相关管理部门对公路应急物质进行调度和使用。

二、建立健全公路突发事件应急物资储备保障制度的必要性。尽管近些年来各省交通运输主管部门依托公路管理机构加强了公路抢通应急物资保障能力，但是由于缺乏相应的政策、资金和标准规范支持，无论从物资数量、种类、能力、分布以及专业性来讲，均不能够满足重大自然灾害下公路交通应急处置的需要，其不足之处主要表现在三个方面：一是公路抗灾抢修专业能力薄弱。目前，公路养护应急队伍只能完成一般性的路基坍塌、路面损毁等作业，应对大规模、大强度和长时间的灾害条件下公路应急处置能力极其有限。二是有限的大型机具分布不合理，缺乏机动能力。由于大型机械设备购置和维护成本较高，各地配备数量较少，主要分布于少数中心城市，覆盖和辐射范围有限，物资分布信息不共享，跨区域应急支持不及时。三是应急处置用的各类物资储备不足。应急处置中常用的工业盐、编织袋等应急物资以及个人防护用品储备严重匮乏，数量和种类不敷所需。在这种情况下，着力建立健全应急物资储备保障制度，对于提高公路应急保障能力具有重要意义，是加强公路应急体系建设的重要切入点。其一，将有效弥补我国公路应急物资与设备储备不足，整合应急物资资源，合理布局，提高使用效率;其二，将有力的促进和带动各地方公路应急物资保障能力建设，夯实应急体系基础，进一步完善部省两级应急物资储备体系;其三，将进一步提升应急协调处置和物资调度能力，提高部省联动和跨区域应急处置能力。

三、应急物资储备体系。应急物资储备体系涵盖储备方式、储备点的设置、储备监管等方面的内容，具体包括：一是采取多样化的储备方式。根据《公路交通突发公共事件应急预案》的规定，目前应急物资储备采取实物储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合方式。二是建立分类应急物质储备点。国家公路交通应急物资储备，考虑了全国高速公路的分布情况、应急物资调运的时效性和覆盖区域的合理性等因素，以“因地制宜、规模适当、合理分布、有效利用”为原则，结合各地区的气候与地质条件建立了若干国家应急物质储备点。对于地方公路交通应急物资储备，各省级交通运输主管部门则根据辖区内公路交通突发事件发生的种类和特点，结合公路抢通和应急运输保障队伍的分布，依托行业内养护施工企业和道路运输企业的各类设施资源，合理布局、统筹规划建设本地区公路交通应急物资储备点。三是建立严格的物资储备监管制度。国家公路交通应急物资储备实行应急物资代储管理制度，国务院交通运输部负责监管，省级交通运输主管部门作为代储单位，具体负责建设与管理工作。代储单位需要对新购置入库物资进行数量和质量验收，并将验收入库的情况上报交通运输部。对入库储备物资实行封闭式管理，专库存储，专人负责。代储单位需要建立健全各项储备管理的会计制度，包括物资台账和管理经费会计账等，保留完备的储备物资入库、保管、出库等原始凭证和会计凭证。此外，地方公路交通运输主管部门需要建立完善的各项应急物资日常管理规章制度，实施储备物资动态管理，制定采购、储存、更新、调拨、回收各个工作环节的程序和规范，对各类物资及时予以补充和更新;明确各级交通运输主管部门的责任;实行物资储备资金使用审核制度，对应急物资储备所需资金进行核定、拨付、监管;督查物资储备工作，对应急物资储备情况进行定期检查、定期通报，发现问题及时查处;同时落实责任追究，防止储备物资设备被盗用、挪用、流失和失效，并对相关责任人进行责任追究。

四、应急物资调配体系。构建迅速、高效的应急物质调配体系是应对公路突发事件的关键。根据《公路交通突发公共事件应急预案》的规定，国家公路交通应急物资的调配权由国务院交通运输部行使，具体的调配程序是：当省级应急物资储备在数量、种类及时间、地理条件等受限制的情况下，需要调用国家公路交通应急物资储备时，由使用地省级交通运输主管部门提出申请，经交通运输部同意，由交通运输部路网中心下达国家公路交通应急物资调用指令，应急物资储备管理单位接到路网中心调拨通知后，应在48小时内完成储备物资发运工作。此外，在交通运输部协调下，还建立省际应急资源互助机制，合理充分利用各省级应急物资储备和应急处置力量，以就近原则，统筹协调各地方应急力量支援行动。

第九条任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者非法利用公路、公路用地和公路附属设施。

【释义】本条是关于社会公众保护公路安全的责任和义务的规定。

一、公路是国民经济的基础设施。破坏、损坏、非法占用、利用公路，将会影响正常的经济秩序和社会生活秩序，特别是对重要干线公路的破坏、损坏，影响会更为严重。国家为维护正常的经济秩序和社会秩序，必须对公路予以保护。

二、本条所称破坏，是指故意实施的损及公路、公路用地或公路附属设施完好的行为。本条所称损坏，是指虽非故意，但客观上造成了损及公路、公路用地或公路附属设施完好后果的行为。本条所称非法占用或者非法利用，是指未经公路管理机构批准，擅自占用、利用公路、公路用地或公路附属设施的行为，或者虽经批准，但未按照批准的要求实施占用、利用公路、公路用地或公路附属设施的行为。

三、本条是对单位和个人禁止性和限制性的法律要求，是社会公众必须履行的义务。实践中，破坏、损坏、非法占用或非法利用公路、公路用地和公路附属设施的行为屡出不穷、五花八门，这些行为严重影响公路、公路用地、公路附属发挥其正常功能，必须予以禁止和限制。为切实有效的保护公路运行安全，必须禁止在公路、公路用地范围内开展集市贸易、摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、排放污水、设置障碍、挖沟引水、堵塞隧道、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的行为，禁止利用公路桥梁、隧道铺设输送易燃易爆和有毒物品的管道，禁止利用公路桥涵堆放物品、搭建设施，禁止利用公路桥梁进行牵拉、吊装，禁止损坏、擅自移动、涂改、遮挡公路附属设施或利用公路附属设施架设管道、悬挂物品，未经许可不得擅自实施涉路施工活动和更新砍伐护路林，禁止将公路作为检验车辆制动性能的试验场地等。

当前，我国公路保护工作实践中，有些单位和个人随意破坏、损坏、擅自占用、利用公路、公路用地及公路附属设施的现象还比较突出，特别是广大农村地区，由于群众的法律意识还比较淡漠，随意堆放垃圾、挖掘公路、打场晒粮的行为时有发生，严重影响公路运行安全。针对这些情况，各级公路管理机构要切实加强路政巡查，及时发现、制止和查处、纠正违法行为，依法保护公路。而更为重要的是，要在全社会特别是农村地区广泛开展公路保护法律法规宣传，让广大人民群众了解保护公路的重要意义，培育和提高群众爱路护路的积极性，增强群众自觉遵守公路法律法规的意识，大力提倡和引导农村公路沿线群众制定爱路护路村规民约，发动群众保护公路。

四、从事违法行为应当承担相应的法律责任。破坏、损坏、非法占用、利用公路、公路用地及公路附属设施的行为，将会受到法律的追究。对破坏公路、公路用地或公路附属设施的行为，除了应承担民事赔偿责任外，还要依法给予行政处罚;构成犯罪的，将依照《中华人民共和国刑法》的规定追究刑事责任。对损坏公路的行为，则主要是依法承担以损害赔偿为主要形式的民事责任。本条例第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十九条等，对从事破坏、损坏、非法占用、利用公路、公路用地及公路附属设施的行为，逐一明确了相关法律责任。

第二章公路线路

【本章提要】本章是关于公路线路保护的规定，属于路政管理范畴。路政管理是我国行政管理的组成部分。所谓路政管理，就是指县级以上人民政府交通运输主管部门或公路管理机构，依据《公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规、规章的规定，为保护公路、公路用地、公路附属设施，维护路权，以及为发展公路事业并以公路为对象而实施的行政管理。路政管理的对象包括人、社会组织、物质资源、时空资源和信息资源。需要指出的是，城市道路的路政管理由城市道路管理部门依照《城市道路管理条例》进行管理，本条例论述的主要是公路路政管理。

新中国成立后，我国公路事业取得了较大发展，路政管理也日益显示出其重要性。早在1950年，中央财经委员会、交通部就印发了《公路留地办法》，1956年交通部、邮电部、电力部联合颁发了《关于处理电线与行道树互相妨碍的规定的联合通知》，1957年交通部、铁道部、农垦部、水利部联合印发了《关于各部门基本建设工程占用公路暂行规定的联合通知》，1978年交通部、石油部联合印发了《关于处理石油管道和天然气管道与公路相互关系的若干意见(试行)》等。这些早期的文件不仅对于做好路政管理起到关键的作用，而且也充分反映路政管理在当时国家经济建设和社会发展中的重要地位。1978年党的十一届三中全会后，随着改革开放的深入和国民经济的发展，公路路政管理工作进一步引起各方面的重视。1983年7月，国务院印发了《关于加强公路路政管理保障公路安全畅通的通知》，这是建国以来国务院第一个关于路政管理方面的专门文件。1987年10月13日，国务院颁发了《公路管理条例》，对路政管理作了系统的规定，这是国务院第一个关于路政管理方面的法规，充分说明国务院对路政管理工作的高度重视和关注。根据国务院授权，交通运输部又发布了《公路管理条例实施细则》，自此，路政管理工作有章可循，全国各地开始组建路政管理队伍，配备专职路政管理人员，路政管理工作被列入各地重要的议事日程。1998年1月1日《公路法》实施后，按照相关规定，交通运输部先后出台了《超限运输车辆行驶公路管理规定》、《公路监督检查专用车辆管理规定》、《路政管理规定》等一系列部门规章，初步构建了以《公路法》为龙头的路政管理法规体系，从而为强化路政管理工作提供了较为健全的法律保障和手段。总体上看，路政管理主要包括以下职责：一是宣传、贯彻执行公路管理的法律、法规和规章;二是保护路产;三是实施路政巡查;四是管理公路两侧建筑控制区;五是维持公路养护作业现场秩序;六是参与公路工程交工、竣工验收;七是依法查处各种违反路政管理法律、法规、规章的案件;八是法律、法规规定的其他职责。

本章共二十条，分为公路管理档案制度、公路建筑控制区管理制度、集镇规划控制区管理制度、公路与铁路等交叉线路的管理原则、公路(包括桥梁、隧道)及公路用地管理制度、公路安全保护区管理制度、公路附属设施及绿化物管理制度、涉路施工管理制度等十个部分。

第一部分，即第十条，确立了公路管理档案制度。对公路、公路用地和公路附属设施调查核实、登记造册，从法律效力上讲，分为对内效力和对外效力。对内效力，即通过登记确立公路管理机构内部之间的管理对象界限和职责划分;对外效力，即当公路管理机构与外部发生涉及权属界定纠纷或是损害赔偿纠纷时，路产登记可以作为权属界定或损害赔偿计算的依据和标准。本条对内的法律效力可以确定，但本条对外的法律效力尚属待定状态。具体来讲，将视《中华人民共和国物权法》规定的统一登记制度体系建设情况而定。第二部分，即第十一条、第十二条和第十三条，确立了公路建筑控制区制度。在《公路法》、《公路管理条例》以及地方性法规和管理实践基础上，本条例建立了公路建筑控制区的划定制度和管理制度。划定制度，分为公路建筑控制区的划定范围及划定原则、新建及改建公路建筑控制区的划定制度、与其他保护区域交叉的划定制度。管理制度，分为建筑控制区内管理制度和建筑控制区外有限管理制度。第三部分，即第十四条，关于集镇规划控制区管理的规定。本条在细化《公路法》有关规定的基础上，从规划和建设的源头环节入手，明确在公路沿线规划、新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点等公共场所应当与公路保持必要的距离，并尽可能在公路一侧建设。加强源头管理，是解决穿镇集镇路段管理难的治本之策，同时也有利于妥善处理城镇发展与过境公路的关系。第四部分，即第十五条，新建、改建公路与既有城市道路等线路交叉的建设费用承担原则，本条例确立了对等原则。第五部分，即第十六条，确立了公路及公路用地管理制度。需注意的是，本条是对《公路法》第四十六条的细化，没有在本条例中规定相应的法律责任，适用时需援引《公路法》第七十七条的规定。第六部分，即第十七条、第十八条、第十九条、第二十条和第二十一条，确立了公路安全保护区制度。本部分细化和完善了《公路法》的相关规定，同时本部分的管理涉及相关部门的职权，尤其是行政处罚权限问题，在实践中应建立与相关部门顺畅的沟通和协商机制。第七部分，即第二十二条、第二十三条和第二十四条，建立了公路桥(梁)隧(道)管理制度。具体来讲，一是禁止危及桥隧安全作业制度，二是禁止沿桥隧铺设高压电线等危险设施管理制度，三是跨航道桥梁管理制度，四是重要桥隧武装警察守护制度等。此外，还有公路桥隧定期检测和评定制度(第四十八条)，在第四章公路养护中还将具体表述。第八部分，即第二十五条，确立了公路附属设施管理制度。第九部分，即第二十六条，确立了公路绿化物管理制度。本条吸取了《公路法》和《中华人民共和国森林法》的管理规定，直接明确公路护路林的更新采伐许可由公路管理机构负责，但实践中要注意与林业部门就采伐许可证领取问题进行衔接。第十部分，即第二十七条，第二十八条和第二十九条，建立了涉路施工管理制度，主要包括涉路施工许可管理制度和许可后管理制度。本条例第一次提出了涉路施工的概念，同时对《公路法》规定的涉路施工行为进行了较为集中的归纳，并统一明确了许可的程序性规定。

第十条公路管理机构应当建立健全公路管理档案，对公路、公路用地和公路附属设施调查核实、登记造册。

【释义】本条是关于公路管理档案制度的规定。

一、本条所称公路管理档案制度，又称公路路产登记制度。建立公路管理档案制度，加强和规范公路路产登记，是依法维护路产路权，减少权属纠纷，维护社会稳定，确保国家公路产权不受侵占和破坏，使公路路政管理走向法制化、科学化、规范化的重要举措，也为今后依法管理公路路产提供依据。公路路产包括公路、公路用地和公路附属设施。公路管理机构应该在县级以上人民政府的领导下，会同有关部门对所管辖的公路、公路用地和公路附属设施进行调查和登记，明确权属性质等;对公路及公路附属设施进行分类，按照公路等级、路段、位置、设置年份等分门别类进行登记造册，并绘制地图。公路路产确权登记造册后报县级以上人民政府备案。公路路产登记工作复杂，难度大。已经建成使用的公路，按照登记确权的要求，逐步开展调查登记;新建的公路，建设单位应该将公路路产登记造册后，移交给公路管理机构。

二、公路路产主要包括公路、公路用地和公路附属设施。

(一)公路，是指经交通运输主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。

1.公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。

国道是指具有全国性政治、经济意义的主要干线公路，包括重要的国际公路，国防公路，联结首都与各省、自治区首府和直辖市的公路，联结各大经济中心、港站枢纽、商品生产基地和战略要地的公路。

省道是指具有全省(自治区、直辖市)政治、经济意义，联结省内中心城市和主要经济区的公路，以及不属于国道的省际间的重要公路。

县道是指具有全县(旗、县级市)政治、经济意义，联结县城和县内主要乡(镇)、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间的公路。

乡道是指主要为乡(镇)内部经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。

村道是指直接为农民群众生产、生活服务，不属于乡道及以上公路的建制村与建制村之间和建制村与外部联络的主要公路，包括建制村之间的主要连接线，建制村与乡道及以上公路的主要连接线，建制村所辖区域内已建成通车并达到四级及以上技术标准的公路。

高速公路是指专供汽车分向、分车道行驶，并应全部控制出入的多车道公路。四车道高速公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量25000~55000辆，六车道高速公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量45000~80000辆，八车道高速公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量60000~100000辆。

一级公路是指供汽车分向、分车道行驶，并可根据需要控制出入的多车道公路。四车道一级公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量15000~30000辆，六车道一级公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量25000~55000辆。

二级公路是指供汽车行驶的双车道公路。双车道二级公路应能适应将各种汽车折合成小客车的年平均日交通量5000~15000辆。

三级公路是指主要供汽车行驶的双车道公路。双车道三级公路应能适应将各种车辆折合成小客车的年平均日交通量2000~6000辆。

四级公路是指主要供汽车行驶的双车道或单车道公路。双车道四级公路应能适应将各种车辆折合成小客车的年平均日交通量2000辆以下，单车道四级公路应能适应将各种车辆折合成小客车的年平均日交通量400辆以下。

2.公路桥梁分为特大桥、大桥、中桥和小桥。根据《公路工程技术标准》(JTGB01-2003)，公路桥涵分类规定如表1。

表1公路桥涵分类

桥涵分类

多孔跨径总长L1(m)

单孔跨径L2(m)

特大桥

L1>1000

L2>150

大桥

100≤L1≤1000

40≤L2≤150

中桥

30

20≤L2<40

小桥

8≤L1≤30

5≤L2<20

涵洞

??

L2<5

注：1.单孔跨径系指标准跨径。2.梁式桥、板式桥的多孔跨径总长为多孔标准跨径的总长;拱式桥为两岸桥台内起拱线间的距离;其他形式桥梁为桥面系车道长度。3.管涵及箱涵不论管径或跨径大小、孔数多少，均称为涵洞。4.标准跨径：桥式桥、板式桥以两桥墩中线间距离或桥墩中线与台背前缘间距为准;涵洞以净跨径为准。

3.公路隧道分为特长隧道、长隧道、中隧道和短隧道。根据《公路工程技术标准》(JTGB01-2003)，公路隧道分类规定如表2。

表2公路隧道分类

隧道分类

特长隧道

长隧道

中隧道

短隧道

隧道长度L(m)

L>3000

3000≥L>1000

1000≥L>500

L≤500

(二)公路用地，是指公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)及边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于1米范围的土地，公路用地的具体范围由县级以上地方人民政府确定。关于公路用地的表述，最早见于1950年9月9日中央财经委员会、交通部印发的《公路留地办法》，文件规定，原有国道、省道应留土地，除路基及两旁侧沟外，并得每侧保留1米作为养路取土之用。随后，《公路法》、《公路管理条例》对公路用地范围也相继予以规定，即公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于1米的范围。此外，《公路工程技术标准》(JTG B01-2003)在此基础上，还作出规定，在有条件的地段，高速公路、一级公路不小于3米，二级公路不小于2米范围内的土地为公路用地范围;在风沙、雪害等特殊地质地带，设置防护设施时，应根据实际需要确定用地范围;桥梁、隧道、互通式立体交叉、分离式立体交叉、平面交叉、交通安全设施、服务设施、管理设施、绿化以及料场、苗圃等用地，应根据实际需要确定用地范围。根据《公路法》和本条例规定，对于公路用地的管理，采取的是禁止和许可相结合的模式。如，对在公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、打场晒粮、种植作物、放养牲畜、采石、取土、采空作业、焚烧物品、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动，《公路法》第四十六条和本条例第十六条规定为禁止行为;对在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆、非公路标志等设施的，《公路法》第四十五条、第五十四条和本条例第二十七条(三)项规定为许可行为。

(三)公路附属设施，是指为保护、养护公路和保障公路安全畅通所设置的公路防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、渡运、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。《公路工程技术标准》(JTG B01-2003)将公路附属设施分为交通安全设施、服务设施和管理设施三种[①]，并规定各项设施应按统筹规划、总体设计、分期实施的原则配置，并结合交通流量的增长与技术发展状况等逐步补充、完善。

第十一条 县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。

公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：

(一)国道不少于20米;

(二)省道不少于15米;

(三)县道不少于10米;

(四)乡道不少于5米。

属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。

公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围根据安全视距等要求确定。

【释义】本条是关于公路建筑控制区范围的规定。

一、公路建筑控制区的概念。公路建筑控制区是公路两侧对建筑物和构筑物建设进行控制管理以保障出行安全和公路畅通的区域。1987年10月13日国务院发布的《公路管理条例》规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。”这是在行政法规层面关于公路建筑控制区管理的最早规定。1998年1月1日施行的《公路法》，正式引入公路建筑控制区的概念，并从划定规则、距离范围、管理要求等方面对建筑控制区作出具体规定。此后，公路建筑控制区在各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中广泛使用，成为路政管理行政执法的专业术语。

二、设立公路建筑控制区的目的。国家在公路两侧划定建筑控制区，主要有以下目的：一是为公路今后的升级和拓宽而预留土地，通过加强控制和管理，减少国家拓宽公路时房屋拆迁和各类公共设施迁移的投入，节约国家有限的公路建设资金;二是为保障行车安全和公路畅通，公路必须保证一定的安全视距;三是防止公路街道化，提高公路通行能力;四是避免车辆侵害公路两侧建筑物和构筑物的安全，减少车辆噪声、尾气等影响沿线群众的生产、生活;五是避免公路沿线近距离施工影响公路及其设施的完好、安全，有效保护公路和公路附属设施。

三、公路建筑控制区内的土地权属性质。根据1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》(〔1995〕国土籍字第26号)，“依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和储存地、风景区等区域的管理和保护范围内的土地，其土地的所有权和使用权依照土地管理有关法规确定。但对上述范围内的土地的用途，可以根据有关规定增加适当的限制条件。”据此可知，公路建筑控制区内的土地权属并不因公路建筑控制区的划定而发生转变，公路管理机构对其管理权仅限于对其范围内建筑物和构筑物的管理，主要表现在四个方面：一是在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物;二是公路建筑控制区划定前已经合法修建的，不得扩建;三是在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施应依法办理行政许可手续;四是在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。公路建筑控制区内土地权属性质不变，主要基于三种认识：一是现行法律并无明文规定应将其征为国有;二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置;三是有利于发挥土地的最大效益，公路沿线群众仍可以种庄稼、搞养殖等。

四、国外关于公路建筑控制区的法律规定。从国外立法看，在处理干线公路与沿线建筑物的关系上，多数国家也是通过划定建筑控制区域的方式，实现管理目的的。在加强控制的同时，这些国家也注重采取疏导手段，通过完善乡村内部交通网络，并做好与过境公路的有效衔接，确保互不干扰。发达的乡村内部交通网络为居民出行提供了便利条件，同时也使得居民没有必要紧靠干线公路两侧建房，忍受噪声和尾气污染。如，《加拿大马尼托巴省公路及运输法》规定，未经部长授权，任何人不得在位于城市、乡镇或村落外的部属公路的38米内，建造、放置结构物或固定设备。《加拿大新布朗兹维克省公路法》规定，经政务会副总督同意，可以从公路用地的中心线算起划定不超过180米的控制线，任何人不得在控制线范围内建造或放置楼房、建筑物、构造物、储藏油罐、车道，或者除篱笆、告示牌之外的其他物体。《日本道路法》规定，为预防损坏道路结构和防止交通事故，道路管理者可按照相关标准，将与道路相连接的区域指定为沿道区域，但不得将道路一侧20米外的区域指定为沿道区域;道路管理者指定沿道区域后，应及时公布其区域;当沿道区域内的土地、竹木或设施有损坏道路结构或妨碍交通的危险时，其管理者必须设置防止危险的设施或采取其他必要措施;必要时，道路管理者可在责令该土地、竹木或设施的管理者，设置防止危险的设施或采取其他必要措施。《意大利第729号法令关于新建公路和高速公路的规定》规定，根据已通过的法律方案，在高速公路沿线及入口处50米内禁止建造、翻建及扩建任何建筑。

五、与《公路法》关于公路建筑控制区的内容相比较，本条例在以下方面予以了补充和明确：

(一)关于划定主体。本条例规定，县级以上地方人民政府是公路建筑控制区范围的划定主体，负责组织交通运输、国土资源等部门划定。由于我国地域辽阔人口多，且分布很不平衡，各省、自治区、直辖市所处的地理位置不同，自然条件、地形地貌千差万别，因此，公路及公路两侧的管理要求和标准也不相同。为了使公路建筑控制区管理制度更切合各地实际，本条例规定县级以上地方人民政府作为责任主体，负责划定公路建筑控制区的范围。同时，本条例还规定由县级以上地方人民政府组织交通运输、国土资源等部门划定，这主要考虑到公路建筑控制区管理与这些部门的职责密切相关。如，交通运输主管部门熟知公路运行安全要求和有关公路发展规划，国土资源主管部门熟知公路沿线的土地利用总体规划等。此外，还有一层意思，公路建筑控制区经县级以上地方人民政府划定后，不仅管理相对人应当严格遵守，而且交通运输、国土资源、建设等部门也必须严格执行，即：交通运输主管部门及其公路管理机构发现在公路建筑控制区内违法修建建筑时，必须制止和纠正违法行为;对公路建筑控制区内违法修建的建筑物和地面构筑物，国土资源主管部门不予颁发土地使用证明，建设主管部门不得发放相关权属登记证明，规划部门不得在公路沿线两侧的建筑控制区内进行建筑规划等。相关部门违反公路建筑控制区管理规定，违法审批有关建筑物和构筑物的，应当按照《中华人民共和国行政许可法》等有关规定处理。需要指出的是，公路建筑控制区的划定主体只能是县级以上地方人民政府，包括省、市、县三级地方人民政府，乡级人民政府以及交通运输、国土资源等部门都不具有划定公路建筑控制区的权力。

(二)关于划定原则。本条例对《公路法》确立的保障公路运行安全、节约用地原则进行了补充，增加了保障公路发展需要的原则。主要考虑到随着经济的发展和人民生活水平的提高，汽车保有量持续增长，公路的技术等级和宽度也要不断地提高和增加。因此，县级以上地方人民政府在划定建筑控制区的范围时，还要充分考虑今后公路拓宽、扩建的发展需要，否则将会大大增加公路升级和拓宽的难度，国家不仅需要投入大量的拆迁费用，而且造成公路两侧建筑二次建设，影响居民生产、生活。

(三)关于划定规则。根据《公路管理条例》第三十条规定，公路建筑控制区的范围从公路边沟外缘开始起算。根据《公路法》第三十九条规定，公路用地是指公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于1米范围的土地，也从公路边沟外缘开始起算。这就造成公路用地和公路建筑控制区存在重叠，即公路边沟外缘起至少1米的范围既是公路用地，又是公路建筑控制区。由于现有法律、法规对公路用地和公路建筑控制区分别规定了不同的管理方式和强度，必然造成执法实践中难以适用的问题。据此，本条例重新明确了公路建筑控制区的划定规则，规定公路建筑控制区的范围应从公路用地外侧起向外开始起算。

(四)关于距离范围。《公路法》第五十六条规定，公路建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府依照国务院的规定划定。国务院的规定主要是指《公路管理条例》和本条例关于公路建筑控制区范围的规定，即：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米，其中高速公路不少于30米。这是国务院从行政法规层面规定的法定最小距离，地方性法规规定的建筑控制区范围以及县级以上地方人民政府依法划定的公路建筑控制区范围不得少于国务院规定的法定最小距离。需要指出的是，公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口是公路的组成部分，但考虑到其结构的特殊性，对安全视距等方面要求更加严格，这就要求县级以上人民政府在划定其建筑控制区范围时，不能“一刀切”地按照法定最小距离划定其建筑控制区的范围，而是应充分考虑安全视距等要求，适当扩大划定的距离范围。根据《公路工程技术标准》(JTG B01-2003)，安全视距应符合以下规定：

1.高速公路、一级公路的停车视距应符合表3规定。

3.双车道公路应间隔设置具有超车视距的路段。

4.高速公路、一级公路以及大型车比例高的二、三级公路，应采用货车停车视距对相关路段进行检验。

5.积雪冰冻地区的停车视距宜适当增长。

第十二条新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府依照本条例划定并公告。

公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，经公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构协商后划定。

【释义】本条是关于划定新建、改建公路的建筑控制区范围以及处理各类管理和保护范围、区域重叠的规定。

一、本条第一款是关于划定新建、改建公路的建筑控制区范围的规定，其目的是赋予公路管理机构相应的管理权，实现路政执法的提前介入，对规划、在建过程中的公路进行有效的保护。实践中，新建、改建公路项目一旦立项后，当地居民为获取较多的拆迁补偿费用，往往在公路规划路线两侧补栽树苗、抢建房屋，出现“隔夜楼”现象，但公路管理机构对其进行制止和纠正缺少必要的法律依据，只能放任其建设，必然带来两个后果：一是按照合法建筑予以拆迁，将导致公路征地拆迁补偿费用大大增加;二是按照合法建筑予以保留，这些问题将遗留到今后的管理中，必然增加管理难度。为解决“隔夜楼”等问题，本条例明确了新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政府划定并公告。新建、改建项目的主管部门应当在初步设计批准后及时将有关信息报送县级以上人民政府，由其组织交通运输、国土资源等部门划定并公告。新建、改建公路的建筑控制区划定后，有关公路管理机构可以对其实施路政管理。

二、本条第二款是关于处理各类管理和保护范围、区域重叠的规定。当公路建筑控制区的范围可能与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠时，本条规定此决定权仍然属于县级以上地方人民政府。但是规定了事前的协调机制，即先由公路管理机构与铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构等单位协商后，报县级以上地方人民政府划定。此外，实践中公路与公路之间并行或交叉路段的建筑控制区也存在重叠问题，如果相关路段的管理机构对建筑控制区的管辖权发生争议的，应按照《路政管理规定》要求，报请共同的上一级人民政府交通运输主管部门或者公路管理机构指定管辖。

第十三条 在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物;公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。

在公路建筑控制区外修建的建筑物、地面构筑物以及其他设施不得遮挡公路标志，不得妨碍安全视距。

【释义】本条是关于公路建筑控制区管理的规定。

一、关于公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物的管理。本条规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物